規(guī)范性文件的備案審查

監(jiān)督法專設(shè)一章，對“規(guī)范性文件備案審查”作了規(guī)范。這是在立法法已有的立法監(jiān)督規(guī)定的基礎(chǔ)上，在新形勢下為維護法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，對法律監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善與深化。這里所稱的規(guī)范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。這些文件都是我國法的淵源，是我國法律體系的組成部分。二是上述文件之外其他由國家機關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。這些文件雖然不是我國法的淵源，不是我國法律體系的組成部分，但也都是普遍適用的。這里所稱的備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，要按法定期限報法定的機關(guān)備案，由接受備案的機關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對其監(jiān)督審查的活動。

一、加強法律監(jiān)督，從制度上維護國家法制的統(tǒng)一

我國是實行單一制的社會主義國家。與聯(lián)邦制國家相比較，單一制國家的特點在于，國家的主要權(quán)力由中央掌握和行使，地方上不擁有獨立于中央的、不可讓渡的權(quán)力，地方上的權(quán)力是由中央授予的；從法律制度上說，全國只有一部憲法，憲法作為國家的根本大法，具有至高無上的權(quán)威，任何法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件，都不得同憲法相抵觸。這樣一種國家體制，必然要堅持法制的統(tǒng)一。道理很簡單，只有堅持法制的統(tǒng)一，才能真正維護國家的統(tǒng)一；只有堅持法制的統(tǒng)一，才能維護統(tǒng)一的市場經(jīng)濟秩序。這是由于，我國是一個有960萬平方公里、56個民族的大國，沒有法制的統(tǒng)一，就不可能維護國家的統(tǒng)一。還由于，我們所致力于建立和完善的市場，是統(tǒng)一、有序、公平競爭的市場，不是分割的無序的市場，在法律制度上一旦發(fā)生“部門保護”或“地方保護”，市場經(jīng)濟就會被干擾和破壞。還應(yīng)當(dāng)看到，我們所制定的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件，從根本上來說，都應(yīng)當(dāng)是黨的成熟的方針、政策的法制化，只有堅持法制統(tǒng)一，才能保證黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和改革、建設(shè)事業(yè)的成功。因此，我國憲法莊嚴(yán)地規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”不允許任何違反和破壞法制統(tǒng)一的行為。

法制統(tǒng)一的要求，涉及多方面的工作，廣義地說，它既包含立法行為，也包含執(zhí)法行為，還應(yīng)當(dāng)包含制定其他規(guī)范性文件的行為。從立法上講法制統(tǒng)一，主要包含三層內(nèi)容：第一，憲法的權(quán)威至高無上。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章，都不得與憲法相抵觸。憲法規(guī)定了國家的根本經(jīng)濟制度、政治制度和文化教育制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了各級各類國家機關(guān)的職權(quán)與責(zé)任，具有最高的法律效力。一切違憲的法律文件，都是無效的。第二，下位法不得與上位法相抵觸。二十多年來，我國從中央到地方，遵循憲法的規(guī)定開展立法工作，已經(jīng)初步形成了以憲法為基礎(chǔ)，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例等在內(nèi)的社會主義法律體系。從這個法律體系內(nèi)部的效力等級來說，法律優(yōu)于行政法規(guī)，行政法規(guī)優(yōu)于地方性法規(guī)、國務(wù)院部委規(guī)章以及地方政府規(guī)章，地方性法規(guī)優(yōu)于同級及下級地方政府規(guī)章。按照這樣一種效力等級，下位法應(yīng)當(dāng)與上位法保持一致，不得抵觸。第三，同位階的法之間應(yīng)當(dāng)互不抵觸。同樣是法律、行政法規(guī)，同樣是一個省或者一個較大市的地方性法規(guī)或者規(guī)章，對同一件事情的規(guī)定應(yīng)當(dāng)相互一致，不得互相“撞車”，否則，執(zhí)法中會難以適從。法制統(tǒng)一所體現(xiàn)出來的這三個方面的“不抵觸”，保障著我國法律體系內(nèi)部的和諧一致。

為了保證國家法制統(tǒng)一，我國立法制度從兩個方面做了規(guī)定：

一是，確定不同位階法的權(quán)限范圍，防止越權(quán)立法。憲法是國家根本大法，具有最高的法律地位。憲法規(guī)定：全國人大及其常委會根據(jù)憲法，制定法律。其中，全國人民代表大會制定民事、刑事、國家機構(gòu)以及其他方面的基本法律；全國人大常委會制定除基本法以外的單行法律。國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會在與憲法、法律、行政法規(guī)不抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大市的人大及其常委會可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定地方性法規(guī)，等等。立法法還根據(jù)憲法和我國的實際情況，就國家基本的經(jīng)濟、政治、司法等方面的制度和公民的基本權(quán)利等事項，規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)。屬于專屬立法權(quán)范圍的事項，只能由全國人大及其常委會制定法律。專屬立法權(quán)以外的事項，如果全國人大及其常委會尚未立法，國務(wù)院和省級、較大市級人大及其常委會原則上可以制定地方性法規(guī)。經(jīng)全國人大授權(quán)，國務(wù)院可以就全國人大專屬立法權(quán)中的某些事項制定行政法規(guī)。

二是實行備案審查制度，進(jìn)行立法監(jiān)督。按照立法法的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等，應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)依照以下規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案：(一)行政法規(guī)報全國人大常委會備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。

備案的本意是備查。上述行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等報送備案后，接受備案的機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法開展審查工作。對此，立法法已經(jīng)作了基本的規(guī)定，全國人大常委會委員長會議通過的關(guān)于《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，又從常委會自身的備案審查職責(zé)出發(fā)，從操作程序上作了具體規(guī)定。按照上述規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)(以下簡稱法規(guī))報送全國人大常委會備案后，要由常委會辦事機構(gòu)分送全國人大有關(guān)專門委員會和法制工作委員會，依法開展審查工作。審查分為主動審查和被動審查。所謂主動審查，指的是在沒有任何國家機關(guān)和公民提出審查要求或建議的情況下，由專門委員會或者法制工作委員會主動開展的審查工作。這大體是由于某一法規(guī)存在明顯的與憲法或者法律相抵觸的問題，粗經(jīng)過目即可發(fā)現(xiàn)。但是，這類情況畢竟是少見的。從實際情況來說，審查工作是以被動審查為主的。所謂被動審查，是以某些國家機關(guān)和公民、法人以及其他組織提出審查要求為前提。以被動審查為主的備案審查制度，比較符合實際。因為：第一，備案審查的法規(guī)日積月累，數(shù)量很大，任何接受備案的機關(guān)都難以組織足夠的力量，逐件逐條對法規(guī)進(jìn)行審查。第二，更為主要的，各種法千差萬別，所涉及的社會關(guān)系紛繁復(fù)雜，除明顯的違憲違法外，有些規(guī)定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實施才能暴露出來。這和通過實踐檢驗真理的道理是相通的。

法律對被動審查設(shè)定了兩個渠道。第一個渠道是由本級法律執(zhí)行機關(guān)和省級國家權(quán)力機關(guān)提出要求而啟動的審查渠道。立法法規(guī)定：國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常委會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

第二個渠道是上述國家機關(guān)以外的其他國家機關(guān)、團體、組織以及公民提出建議而啟動的審查渠道。立法法規(guī)定：上述國家機關(guān)以外的國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常委會工作機構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

有關(guān)專門委員會對法規(guī)的審查，是與法律委員會協(xié)同進(jìn)行的。就審查結(jié)果來說，無非是兩種，一種是與憲法法律不相抵觸，另一種是與憲法法律相抵觸。對于前者，依照審查工作程序，由專門委員會向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會反饋。制定機關(guān)對與憲法或者法律相抵觸的法規(guī)不予修改或者廢止的，有關(guān)專門委員會可以向委員長會議提出撤銷該法規(guī)的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議；一旦經(jīng)委員長會議提請常委會審議，那就同法律案和其他決議案一樣，依照全國人大常委會議事規(guī)則進(jìn)行審議，并最終做出決定。

其他接受備案的機關(guān)如國務(wù)院、地方人大常委會對于報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，立法法采取授權(quán)的方式，規(guī)定按照維護法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機關(guān)自行作出規(guī)定。國務(wù)院已于2001年12月14日以國務(wù)院令第337號，頒布了《法規(guī)、規(guī)章備案條例》。在此前后，各省級和較大市級人大常委會也先后制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，開展了備案審查工作。

從以上情況可以看出，法制統(tǒng)一是我國社會主義法制的重大原則。這個重大原則，是由立法監(jiān)督制度予以保證的。多年來，由于這一立法監(jiān)督制度的有效運作，從總體上保證了我國以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系內(nèi)部的和諧和統(tǒng)一，對推進(jìn)各項改革，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，促進(jìn)經(jīng)濟和社會發(fā)展，發(fā)揮著重要作用。

二、堅持和完善中國特色規(guī)范性文件監(jiān)督制度

按照我國憲法和有關(guān)國家機關(guān)組織法的規(guī)定，國家機關(guān)制定的調(diào)整人們社會活動的行為規(guī)范，除前述法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章之外，還有地方各級人大、縣級以上地方各級人大常委會和各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件，包括地方各級人大常委會的決議、決定，地方各級人民政府發(fā)布的決定、命令。這些文件，雖然制定機關(guān)和具體稱謂不同，但從性質(zhì)上說，都屬于為貫徹實施憲法、法律、法規(guī)而形成的文件。從這些文件的內(nèi)容看，大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，并且在所轄區(qū)域普遍適用，有普遍的約束力和一定的強制性。因此，其內(nèi)容是否合法，是否適當(dāng)，對于憲法和法律的實施，對于群眾的切身利益，關(guān)系極大。正如有的地方人大常委會同志所說的，“一份規(guī)范性文件的好壞，造福與禍害都是一大片，都是成千上萬的人民群眾。”從實際情況看，這些規(guī)范性文件中，有的是明顯違法的，如違反法律、法規(guī)規(guī)定，擅自設(shè)定審批、收費、罰款、強制措施等，增加了群眾負(fù)擔(dān)，損害了群眾利益，干擾了正常的市場經(jīng)濟秩序，人民群眾反映強烈。

“司法解釋”也是一種規(guī)范性文件。在我國，所謂“司法解釋”，指的是國家最高司法機關(guān)即最高人民法院和最高人民檢察院對法律適用中的具體問題作出的解釋。司法解釋是我國特有的一個概念。它不同于西方國家法官在法律適用中對法律所作的解釋。全國人大常委會先后于1955年和1981年兩次做出決定，確立了我國的法律解釋體制。其中，現(xiàn)行的法律解釋制度見之于1981年五屆全國人大常委會第十九次會議通過的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，它主要有如下幾項原則性規(guī)定：

1．凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人大常委會進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。

2．凡屬于法院工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人大常委會解釋或決定。

3．不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。

4．凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會進(jìn)行解釋或作出決定。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋。

司法解釋雖是最高司法機關(guān)對法律適用中的問題所作的解釋，但其效力卻帶有一定的普遍性。這是由于：第一，它是一種抽象解釋，即可以脫離個案、專就普遍性問題進(jìn)行解釋。這與普通法國家的作法有很大區(qū)別。在普通法系國家，法律規(guī)則的確立和成文法的解釋，都必須以具體判例作基礎(chǔ)，不得脫離具體案件抽象地解釋法律、制定規(guī)則。第二，這種司法解釋會經(jīng)常、反復(fù)適用，具有普遍拘束力，各級法院和法官都要遵守。我國所確立的這種司法解釋制度，一方面，在現(xiàn)階段的司法實踐中，有其現(xiàn)實的必要性。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展不平衡，有些法律只能對普遍適用的規(guī)則作出規(guī)定，對某些問題不能規(guī)定得過細(xì)。加上改革期間社會關(guān)系的不穩(wěn)定性，以及部分司法人員素質(zhì)不高的現(xiàn)實，司法解釋在審判實踐中發(fā)揮了并將繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。另一方面，由于這種解釋的抽象性、系統(tǒng)性(即相當(dāng)多的解釋是以貫徹實施某一法律為名，用若干意見、規(guī)定、辦法的形式，對法律作全面系統(tǒng)的解釋)，客觀上容易與某些立法行為相混同，以至一些內(nèi)容已不屬于解釋，而形成一種“創(chuàng)制”活動，甚至還有某些解釋與法律的基本原則與立法原意相違背，因而影響了法律的正確實施，引起了理論界和實際工作部門的批評與非議。

很明顯，上述地方國家機關(guān)所形成的決定、決議和命令，國家最高司法機關(guān)所作的法律解釋，都應(yīng)當(dāng)與法規(guī)、規(guī)章一樣，納入國家整個的法律監(jiān)督體制，接受審查監(jiān)督，以維護國家法制的統(tǒng)一，維護人民群眾的合法權(quán)益。我國實行人民代表大會制度，“一府兩院”都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這和“三權(quán)鼎立”的體制不同，憲法和法律并未賦予審判機關(guān)審查裁決其他機關(guān)的規(guī)范性文件的權(quán)力。上述兩類規(guī)范性文件是否合憲、合法，最終只能由人大常委會裁決。這是法定職責(zé)所在，也是責(zé)無旁貸的。同時應(yīng)看到，監(jiān)督也是支持。從積極的意義說，通過法定的監(jiān)督，將使這些規(guī)范性文件更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

對這些規(guī)范性文件的監(jiān)督，是有憲法和法律依據(jù)的。我國憲法所確立的監(jiān)督體制，對上級人大與下級人大，人大與同級政府，人大與法院、檢察院之間，是明確規(guī)定了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系的。地方上下級人大之間，雖無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但有法律監(jiān)督關(guān)系，上級人大有權(quán)撤銷下級人大作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。關(guān)于地方人大與同級政府之間，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷同級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。關(guān)于全國人大與最高人民法院、最高人民檢察院之間，按照憲法和人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，全國人大常委會具有監(jiān)督憲法和法律實施的職權(quán)，憲法第六十七條規(guī)定的全國人大常委會的職權(quán)中，就有監(jiān)督最高人民法院、最高人民檢察院的工作一項，這理所當(dāng)然包括對兩高司法解釋的監(jiān)督。在中共中央關(guān)于司法體制改革的意見中，同樣強調(diào)了對司法解釋加強監(jiān)督的必要性。2004年十屆全國人大第二次會議，最高人民法院的工作報告中也講到，要“主動實行司法解釋向全國人大常委會報送制度，自覺接受監(jiān)督。”這充分表明，方方面面在加強人大對規(guī)范性文件監(jiān)督上的認(rèn)識是一致的。

同時，也應(yīng)當(dāng)看到，憲法和法律中關(guān)于對地方國家機關(guān)決定、決議和命令的監(jiān)督，對最高司法機關(guān)工作中司法解釋的監(jiān)督，都還缺乏必要的程序規(guī)范，這項工作還沒有法律化、制度化、程序化。程序是實現(xiàn)實體規(guī)定的保障，也是法律原則的運行機制。沒有相應(yīng)的程序，這些監(jiān)督原則就很難經(jīng)常地健康地開展。因此，監(jiān)督法對這些規(guī)范性文件的監(jiān)督做出具體規(guī)定，使之更加完善和健全，是完全必要的。還應(yīng)看到，完善和健全這項制度，現(xiàn)在已經(jīng)具備了比較充分的條件，我國立法監(jiān)督制度已經(jīng)實行多年，取得了長足進(jìn)展。地方各級人大對監(jiān)督工作也進(jìn)行了多年探索，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗。這都為建立對規(guī)范性文件的監(jiān)督制度創(chuàng)造了有利條件。監(jiān)督法關(guān)于對規(guī)范性文件的備案審查制度，正是依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立起來的。這是堅持和完善人民代表大會制度的又一重要舉措。

三、決議、決定、命令的備案審查制度

監(jiān)督法第五章對于縣級以上地方各級人大常委會審查決定、決議和命令的規(guī)定，包括兩個部分，一是關(guān)于備案的程序，二是對不適當(dāng)?shù)奈募枰猿蜂N的法律界限。

關(guān)于備案審查程序，監(jiān)督法沒有作具體規(guī)定，而是規(guī)定“由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定”。這就是說，監(jiān)督法把制定相關(guān)備案審查工作程序的權(quán)力，授予了省級人大常委會。之所以要采取這種授權(quán)方式，主要是由于審查、撤銷這些規(guī)范性文件的程序，與立法法規(guī)定的全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例的審查、撤銷程序大同小異，同時，各地人大常委會的機構(gòu)設(shè)置又不盡相同，與其由監(jiān)督法作細(xì)致的程序規(guī)定，不如由省級人大參照立法法的有關(guān)規(guī)定自行制定，這樣做比較適應(yīng)各地的實際情況。

制定縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷規(guī)范性文件的程序，應(yīng)當(dāng)掌握好如下原則：

第一，嚴(yán)格依法辦事。無論是審查、撤銷下級人大做出的決議、決定，還是審查撤銷同級政府的決定、命令，都是有約束力的文件。一旦撤銷，就會失去效力，產(chǎn)生重要的法律后果。因此，必須嚴(yán)肅、慎重地對待這一工作。不應(yīng)草率從事。對于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護；只是對于個別確屬不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才適宜行使撤銷權(quán)。有些屬于有爭議、一時拿不準(zhǔn)的問題，可以與上級人大及時溝通，把問題搞準(zhǔn)，再作決定。

第二，集體行使職權(quán)。人大及其常委會的基本工作規(guī)則是實行民主集中制，集體行使職權(quán)。任何決議、決定的做出，都必須經(jīng)過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，相同意見和不同意見都應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)出來，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定。人大常委會的任何組成人員，在審議、決定各類重大問題中，都只有一票的權(quán)利。任何個人或少數(shù)人都無權(quán)對重大問題作出決定。

第三，以被動審查為主，主動審查為輔。各類規(guī)范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機關(guān)難以勝任，也難以發(fā)現(xiàn)實質(zhì)問題。除少數(shù)規(guī)范性文件必要時可主動審查外，絕大多數(shù)應(yīng)是在有關(guān)單位和人員提出審查要求后予以審查。

制定縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷規(guī)范性文件的程序，有兩個法律文件可供參考：一是立法法第五章關(guān)于備案工作的有關(guān)規(guī)定，二是全國人大常委會委員長會議通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》。前者是法律規(guī)定，后者是依法做出的工作程序規(guī)定。省級人大常委會可以參考這兩個文件，制定縣級以上人大常委會規(guī)范性文件的備案審查程序。其中，應(yīng)注意把握好幾個重點環(huán)節(jié)：

1．對規(guī)范性文件的制定機關(guān)提出備案要求。包括備案文件的內(nèi)容、文件份數(shù)、報送備案的時限等。

2．備案文件的接收。接受備案的機關(guān)要確定一個機構(gòu)，負(fù)責(zé)對備案文件的接收、登記、存檔，并按照常委會的分工，將報送備案的文件分送有關(guān)專門委員會或工作委員會。

3．備案文件審查的啟動。如前所說，審查工作可以分為主動審查和被動審查。對極少數(shù)明顯違憲、違法等不適當(dāng)?shù)奈募梢灾鲃舆M(jìn)行審查。絕大多數(shù)文件應(yīng)采用被動審查方式，即有關(guān)方面提出審查要求后，才予以審查。參照全國人大常委會的做法，被動審查還可分為兩個渠道：一種是重要國家機關(guān)如下級人大常委會和同級“一府兩院”提出審查要求，即進(jìn)入正式審查程序。另一種是重要國家機關(guān)以外的機關(guān)、團體、企事業(yè)組織或公民個人提出審查建議，可交法制工作機構(gòu)或有關(guān)其他機構(gòu)先行研究，必要時，進(jìn)入正式審查程序。

4．備案文件的審查程序。對備案文件的審查，應(yīng)在常委會秘書長的主持下，由專門委員會、工作委員會和其他辦事機構(gòu)分工合作進(jìn)行。要確定有關(guān)機構(gòu)的責(zé)任和工作時限，屆時提出審查報告。在審查時，可以同有關(guān)規(guī)范性文件的制定機關(guān)采用適當(dāng)方式進(jìn)行溝通和協(xié)商，提出意見，如制定機關(guān)接受意見，對有關(guān)規(guī)范性文件予以修改或廢止，則審查即告停止。如確有違憲、違法等“不適當(dāng)”的問題，制定機關(guān)又拒絕修改或廢止，則應(yīng)報經(jīng)秘書長或主任會議同意，由有關(guān)專門委員會或工作委員會或常委會辦事機構(gòu)，向報送機關(guān)提出書面審查意見。

5．撤銷備案文件的決定。對違憲、違法或有其他“不適當(dāng)”問題的規(guī)范性文件，制定機關(guān)拒絕修正或廢止，應(yīng)當(dāng)向常委會主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會議決定是否提請常委會審議。

監(jiān)督法對于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實體性的規(guī)定，并規(guī)定對這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會可以予以撤銷。監(jiān)督法的這一規(guī)定，是對憲法和地方組織法原則規(guī)定的具體化，從而把多年來理解上有分歧、實施起來有困難的原則規(guī)定，具體化為可以操作的規(guī)定。依照監(jiān)督法的規(guī)定，所謂規(guī)范性文件“不適當(dāng)”，包括如下情形：

(一)超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。

超越權(quán)限做出規(guī)定即屬違法，這是不言而喻的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級機關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機關(guān)也不得向其他機關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。

與此密切相關(guān)的是對公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的行為準(zhǔn)則，對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)予以設(shè)定，并以國家強制力保障權(quán)利的實現(xiàn)和義務(wù)的履行。我國憲法對公民的基本權(quán)利和義務(wù)作了規(guī)定，各項基本法律和單行法律則在不同的領(lǐng)域具體規(guī)定了公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。我們的國家制度和社會制度從法律上和事實上保證我國公民、法人和其他組織享有廣泛的、真實的自由和權(quán)利。監(jiān)督法從這一憲法原則出發(fā)，把維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，作為規(guī)范性文件監(jiān)督的重點，突出地強調(diào)了如下兩個方面：

一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會權(quán)利。對這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機關(guān)、團體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級人大或同級政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在審查、撤銷之列。

二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無論地方權(quán)力機關(guān)，還是地方行政機關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當(dāng)然也在審查、撤銷之列。

(一)違反法律、法規(guī)規(guī)定的。

地方人大常委會做出的決議、決定，地方政府發(fā)布的決定、命令，都屬于貫徹實施法律的抽象行為。這些規(guī)范性文件，雖不屬法律體系的組成部分，但對保證法律、法規(guī)的實施，關(guān)系重大，其制定應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)為依據(jù)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，把法律、法規(guī)的規(guī)定加以具體化，但不得違反法律、法規(guī)。這和“下位法不違反上位法”的原則是相通的。違法的內(nèi)涵比較寬泛，不容易用幾句話概括完整。從實際情況看，有一些現(xiàn)象屬明顯違法，如違反法律、法規(guī)的立法宗旨，違反法律、法規(guī)的具體規(guī)定，違法設(shè)定行政許可，違法設(shè)定行政處罰等，都應(yīng)視為違反法律、法規(guī)。如果規(guī)范性文件中發(fā)生這些問題，也都在審查、撤銷之列。

(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。

監(jiān)督法除強調(diào)規(guī)定對規(guī)范性文件的越權(quán)和違法行為予以審查、撤銷外，還規(guī)定“有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。按照這一規(guī)定，不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。所謂“不適當(dāng)”，除越權(quán)和違法外，一般是指明顯不恰當(dāng)、不合理、不公平。就是說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割；再如，有的地方規(guī)定制作和銷售饅頭也要許可，并專門成立了的“饅頭辦”，這是明顯濫設(shè)許可。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。

四、司法解釋的備案審查制度

監(jiān)督法第五章第三十一條、第三十二條、第三十三條對司法解釋的備案審查制度做了規(guī)定。對司法解釋的備案審查，與立法法規(guī)定的對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案審查，在程序規(guī)定上是大致相同的，主要有如下幾個步驟：

(一)備案文件的報送。監(jiān)督法規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報全國人大常委會備案。這些司法解釋，一般分別由最高人民法院、最高人民檢察院負(fù)責(zé)報送。對兩院共同制定的司法解釋，則由主要起草的單位報送。備案內(nèi)容包括：備案報告、公告、司法解釋文本等有關(guān)內(nèi)容。

(二)備案文件的接收與分送。報送備案的司法解釋由全國人大常委會辦公廳有關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)接收、登記、存檔，并將報送備案的司法解釋分送有關(guān)專門委員會、法制工作委員會。

(三)審查工作的啟動。對司法解釋的審查，分為主動審查和被動審查兩種形式，而以被動審查為主。其中主動審查指的是收到備案的司法解釋文件后，全國人大有關(guān)專門委員會或者全國人大常委會法制工作委員會認(rèn)為某一司法解釋同憲法或者法律相抵觸，可以由有關(guān)專門委員會主動進(jìn)行審查，提出審查意見。一般說來，這種情況是不多的。被動審查指的是有關(guān)國家機關(guān)或社會公眾認(rèn)為有關(guān)司法解釋同憲法或者法律相抵觸，因而提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh后而開展的審查工作。監(jiān)督法對司法解釋的被動審查也規(guī)定了兩個渠道：一是國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級人大常委會認(rèn)為司法解釋同法律相抵觸，最高人民法院、最高人民檢察院兩院之間，認(rèn)為對方作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，向全國人大常委會書面提出審查要求，全國人大有關(guān)專門委員會將按照常委會內(nèi)部的《司法解釋備案審查工作程序》，會同法制工作委員會進(jìn)行審查。二是上述國家機關(guān)以外的國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為司法解釋同法律相抵觸，向全國人大常委會書面提出審查建議，由常委會工作機構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

上述兩個審查渠道是有差別的。第一個審查渠道的特點是，國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省級人大常委會書面提出審查要求，全國人大有關(guān)專門委員會就要啟動審查，直到得出審查結(jié)論。這可以稱為正式審查程序。第二個審查渠道的特點是，其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議，對這類審查建議，并不立即啟動審查程序，而是先由常委會工作規(guī)機構(gòu)進(jìn)行研究，經(jīng)研究，如果認(rèn)為建議審查的司法解釋與法律不相抵觸，則不進(jìn)入正式審查程序。如認(rèn)為建議審查的司法解釋存在與法律相抵觸的問題，則要送交有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。這里，常委會工作機構(gòu)的研究工作，類似于“預(yù)審”。之所以要設(shè)定這樣一個“預(yù)審”程序，是由于這類審查建議的來源很廣泛，既有某些中央與地方的國家機關(guān)，又有各種社會團體、企業(yè)事業(yè)組織或者廣大公民，審查建議可能會較多，對建議審查的法規(guī)也可能未經(jīng)全面、周密的研究，不宜一概進(jìn)入正式審查程序。經(jīng)過一道“預(yù)審”工作，發(fā)現(xiàn)確有違法問題的司法解釋，再進(jìn)入正式審查程序，這樣做，有利于集中工作精力，提高審查效率。

(四)審查意見的形成。全國人大有關(guān)專門委員會對有關(guān)司法解釋進(jìn)行審查后，按照《司法解釋備案審查工作程序》，將書面審查意見轉(zhuǎn)法律委員會研究。法律委員會如果與有關(guān)專門委員會的審查意見一致，認(rèn)為有關(guān)司法解釋同法律不相抵觸，則停止審查，繼續(xù)存檔；認(rèn)為有關(guān)司法解釋同法律相抵觸的，則由有關(guān)專門委員會向制定機關(guān)書面提出審查意見，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該司法解釋。制定機關(guān)如果自行修改或者予以廢止，審查工作亦告結(jié)束。

(五)撤銷決定的作出。全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查認(rèn)為人民法院或者最高人民檢察院作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院和最高人民檢察院不予修改或者廢止的，則法律委員會和有關(guān)專門委員會可以向委員長會議提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會審議。需要說明的是，依照立法法的規(guī)定，全國人大常委會作出的法律解釋與法律具有同等法律效力，法律解釋一旦作出，即意味著有關(guān)司法解釋的失效。

撤銷與法律相抵觸的司法解釋，或者對有關(guān)司法解釋作出法律解釋，是一件十分嚴(yán)肅的事情。這項權(quán)力的行使，需要由全國人大常委會作出決定。監(jiān)督法對于依法進(jìn)行審查的司法解釋的處理，體現(xiàn)著如下原則：一是嚴(yán)格依法辦事。經(jīng)審查，屬于與法律不相抵觸的司法解釋，予以維護；屬于與法律相抵觸的司法解釋則予以撤銷。二是窮盡其他補救方式后再作處理。對于與法律相抵觸的司法解釋，要先與制定機關(guān)溝通情況，提出意見，盡可能使制定機關(guān)主動修改或廢止。只是在制定機關(guān)拒絕修改，才啟動撤銷程序。三是，集體行使監(jiān)督權(quán)力。撤銷一件與法律相抵觸的司法解釋，或者對有關(guān)法律規(guī)定作出司法解釋，都要依照法定的常委會議事程序，提出議案，審議議案，在這個基礎(chǔ)上對議案進(jìn)行表決。遵循民主集中制，集體行使監(jiān)督權(quán)力。