我國的立法體制、法律體系和立法原則

全國人大及其常委會的一項重要職權是立法權，它的首要任務是立法。按照領導上的安排，我想根據自己對憲法與有關法律規定和黨的十六大精神的理解，聯系黨的十一屆三中全會以來自己在從事立法工作中的體會，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個簡要匯報。

一、關于我國的立法體制

我國是統一的、單一制的國家，各地方經濟、社會發展又很不平衡。與這一國情相適應，在最高國家權力機關集中行使立法權的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方千差萬別的不同情況的需要，在實踐中能行得通，憲法和立法法根據憲法確定的“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了我國的統一而又分層次的立法體制：

（一）全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

（二）國務院即中央人民政府根據憲法和法律，制定行政法規。

（三）省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；較大的市（包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市）的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。

（四）經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區范圍內實施。

（五）自治區、自治州、自治縣的人大還有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規的規定作出變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。

（六）國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

這種分層次的立法體制又是怎樣體現和保證法制統一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規，行政法規不得同法律相抵觸。法律、行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸。地方性法規的效力高于地方政府規章，地方政府規章不得同地方性法規相抵觸。另一方面，實行立法監督制度。行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。

二、關于中國特色社會主義法律體系

實踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。

1978年年底，黨的十一屆三中全會撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來的同時，明確提出了加強社會主義民主、健全社會主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設，一手抓法制”就成為搞社會主義現代化的戰略布局。二十四年來，與改革開放和社會主義現代化建設進程相適應，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現在，除現行憲法和3個憲法修正案外，全國人大及其常委會通過法律308個（現行有效的217個）、法律解釋8個、有關法律問題的決定122個，共438個；國務院制定行政法規942個（現行有效的636個）；31個省、自治區、直轄市共制定地方性法規8000多個；154個民族自治地方（5個自治區、30個自治州、119個自治縣）共制定自治條例和單行條例480多個。這些法律、法規，反映了改革開放的進程，肯定了改革開放的成果，對保障改革開放和社會主義現代化建設順利進行，發揮了積極的作用。現在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活基本的、主要的方面已經有法可依。

新世紀新階段新任務對國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到二０一０年形成中國特色社會主義法律體系。”據此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會五年任期內基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個問題：什么是中國特色社會主義法律體系？這樣一個法律體系怎樣才算“基本形成”？

所謂法律體系，一般來說，是指一個國家的全部法律規范，按照一定的原則和要求，根據不同法律規范的調整對象和調整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規范形成相互有機聯系的統一整體。這里所稱“法律規范”，是指由國家制定或者認可，體現統治階級意志，調整社會關系，并最終依靠國家強制力保證實施的社會活動準則。

關于法律門類劃分，上屆全國人大常委會經組織專題研究，按照基本上達成的共識，認為將我國的法律體系劃分為以下七個門類比較合適：

一是憲法及憲法相關法。憲法是國家的根本大法，它規定國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務，具有最高的法律效力。憲法相關法是與憲法向配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規范的總和，主要包括四個方面的法律：1.有關國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律；2.有關民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度的法律；3.有關維護國家主權、領土完整和國家安全的法律；4.有關保障公民基本政治權利的法律。

二是民法商法。它是規范民事、商事活動的法律規范的總和，所調整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發生的各種法律關系，可以稱為橫向關系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個傳統的法律門類，它所調整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財產關系與人身關系。商法是民法中的一個特殊部分，是在民法基本原則的基礎上適應現代商事活動的需要逐漸發展起來的，主席包括公司、破產、證券、期貨、保險、票據、海商等方面的法律。

三是行政法。它是規范行政管理活動的法律規范的總和，包括有關行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監督以及國家公務員制度等方面的法律規范。行政法調整的是行政機關與行政管理相對人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動而發生的法律關系，可以稱為縱向關系。在這種管理與被管理的縱向法律關系中，行政機關與行政管理相對人的地位是不平等的，行政行為由行政機關單方面依法作出，不需要雙方平等協商。因此，為了正確處理二者關系，保持行政權力與行政管理相對人合法權利的平衡，行政法的基本原則是職權法定、程序法定、公正公開、有效監督。

四是經濟法。它是調整因國家從社會整體利益出發對市場經濟活動實行干預、管理、調控所產生的法律關系的法律規范的總和。經濟法是在國家干預市場活動過程中逐漸發展起來的一個法律門類，一方面與行政法的聯系很密切，另一方面又與民法商法的聯系很密切，往往在同一個經濟法中包括兩種不同性質法律規范，既有調整縱向法律關系的，又有調整橫向法律關系的，因而具有相對的獨立性。

五是社會法。它是規范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律關系的總和。社會法是在國家干預社會生活過程中逐漸發展起來的一個法律門類，所調整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關系。

六是刑法。它是規范犯罪、刑事責任和刑事處罰的法律規范的總和。刑法是一個傳統的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個顯著特點：一是所調整的社會關系最廣泛；二是強制性最嚴厲。

七是訴訟與非訴訟程序法。它是規范解決社會糾紛的訴訟活動與非訴訟活動的法律規范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經濟糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。

法律體系及其包括的法律規范，以法的形式（按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等）反映和規范國家政治、經濟、文化和社會的各項制度。由于各國的政治制度、經濟制度、歷史文化傳統的不同，它們各自的法律體系必然各具特點，尤其是不同社會制度國家的法律制度必然有本質的不同。我們要建立的是中國特色社會主義法律體系，它包括的全部法律規范，它確立的各項法律制度，以體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主為基本特征，這是社會主義法律制度與資本主義法律制度的本質區別。

那么，在現有基礎上，再經過五年的努力，基本形成的中國特色社會主義法律體系應該是什么樣的？我們經過初步研究，認為它大體上應該具備三個特點：第一個特點是，法的門類齊全。這一點，我們已經做到了。第二個特點是，體現“三個代表”重要思想要求，能夠適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，保障改革、發展、穩定大局，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展的基本的、主要的法律規范比較齊備。做到這一點，要求我們在對現行有效的法律和行政法規進行分析的基礎上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改（包括對一些同類法律進行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規在條件成熟時提升為法律），哪些需要廢止。第三個特點是，這個法律體系內部，包括七個法律門類之間、不同法律規范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規范（憲法、法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等）之間，基本做到邏輯嚴謹、結構合理、和諧統一。做到這一點，還有許多問題需要進一步深入研究。這里，需要正確處理三個關系：

（一）法律、法律體系與實際的關系

在人類歷史上，法律一旦產生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對性質相同的問題，這個法這么規定，那個法那么規定，互相矛盾。但是，歸根到底，實際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經濟關系反映為法原則”。生產力發展了，生產關系發展了，社會發展了，實際發展了，法也要發展，法的原則、法律體系也要發展。由此至少可以看出兩點：一是，實踐沒有止境，法律體系也要與時俱進、不斷創新，它必然是動態的、開放的、發展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對的而不是絕對的。尤其是在我國，整個國家還處于改革、轉型時期，中國特色社會主義制度還處于發展與完善的過程中，社會主義市場經濟體制還處于發展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規范這種制度和體制的法律規范、法律體系就更加明顯地具有穩定性與變動性相統一、階段性與前瞻性相統一的特點。二是，加強立法工作與形成法律體系，二者既有聯系、又有區別。從我國二十四年來的立法實踐看，立法從來都是從實際出發而不是從體系出發的，都是根據需要與可能來進行的。也就是說，改革開放和社會主義現代化建設進程中出現了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調查研究，認真總結實踐經驗，經驗基本成熟的，至少有了科學的而不是主觀臆造的典型經驗，才能立法，需要并且成熟一個，抓緊制定一個。這是立法問題。法律體系則是法學研究問題，有了若干法律、法規之后，對它們加以研究、歸類，從中找出規律性的東西，明確不同法律規范的不同性質、不同特點、不同效力以及它們的相互關系和內在邏輯，逐漸形成科學的體系。因此，這個體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規，然后形成法律體系；法律體系形成之后，又會指導立法實踐，防止法律規范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經有了一部適應改革開放和社會主義現代化建設需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規之后，才提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求。這是符合客觀規律的。

（二）數量與質量的關系

中國特色社會主義法律體系從奠定基礎到初步形成再到基本形成，沒有一定數量的法律、法規當然是不行的。但是，法律、法規完備和法律體系形成的標志，從根本上說，并不在于法律、法規的數量，而是在于這個體系和它包括的全部法律規范對社會生活覆蓋的廣度與調整社會關系的力度，也可以說在于它的質量，一是單行法律、法規的質量，二是整個法律體系的質量。法律、法規還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現行有效的法律分別只有203個、54個、213個，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成（需要說明，這三個國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多）；我國現行有效的法律就有217個，我們卻不能因此就說中國特色社會主義法律體系已經形成；而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設中國特色社會主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對號入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個質量好的法可以解決特定領域內帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進經濟發展和社會進步的作用；一個質量差的法非但不能解決實際問題，甚至可能扼殺經濟發展的活力，成為社會發展的障礙。當然，法的數量與質量從來是相輔相成的，科學的法律體系本身就應該是法的數量與質量的統一；至于什么時候強調數量，什么時候強調質量，那要從實際出發。黨的十一屆三中全會召開時，我國的法律、法規還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時，鄧小平同志強調加快立法，說現在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時，中國特色社會主義法律體系框架已經初步形成。這時，江澤民同志在向大會所作的報告中提出依法治國基本方略的同時，強調“加強立法工作，提高立法質量”，是適時的。現在，在中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會第一次會議上強調“切實加強立法工作，重在提高立法質量”，同樣是適時的。

（三）法律手段與其他社會調整手段的關系

現在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時，這也提出了一個問題：到底解決哪些問題應該立法，解決那些問題不宜立法？依法治國，建設社會主義法治國家，沒有相當一批法律、法規，特別是基本的、主要的法律、法規當然是不行的。現在，我們的法律、法規還不夠健全，需要進一步加強立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調整社會關系的手段歷來是多種多樣的，除法律規范外，還有市場機制、行業自律、習慣規則、道德規范以及先進管理、技術等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應該是那些在社會生活中帶普遍性的、反復出現的，用其他社會調整手段難以解決、最終需要依靠國家強制力解決的問題（既然是最終需要依靠國家強制力，那就不是凡事都要依靠國家強制力，運用國家強制力是需要格外慎重的）。能夠用其他社會調整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術問題、科學實驗問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強立法工作，當然需要考慮制定、修改法律、法規，同時也要考慮如何運用、發揮市場機制、行業自律、習慣規則、道德規范以及先進管理、技術等手段在調整社會關系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強制力去解決。

三、關于立法應當遵循的原則

立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠，鼓勵做什么、允許做什么、應當做什么、禁止做什么，保護什么、懲罰什么，令行禁止，全社會都要一體遵照執行。要把立法的杠杠劃得準，既很重要，又不容易，是很嚴肅的事情。嚴肅立法是嚴肅執法的前提。搞好立法工作，提高立法質量，關鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，自覺地堅持立法應當遵循的幾條原則：

（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導

鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想，為建設和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎，提供了指導原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅持的指導思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發，立足于總結改革開放和社會主義現代化建設的實踐經驗，同時在此基礎上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對我們有益的經驗、主要是反映市場經濟共同規律的東西，為我所用，力求從全局上、發展上和本質上把握中國特色社會主義法律體系內在的規律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向。

法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動地反映經濟基礎并為其服務的；同時，又是能動地反映上層建筑其他部分并為其服務的。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：1.法律制度并不直接解決生產力自身的問題，而是通過體現經濟體制改革精神，體現黨的經濟政策，反映社會主義初級階段的基本經濟制度和基本分配制度，調整社會經濟利益關系，為解放和發展生產力開辟道路、創造環境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術創作自身的問題，而是通過體現馬克思主義的指導地位，體現“二為”方向、“雙百”方針，體現文化體制改革精神，體現黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開辟道路、創造環境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗的標準是看人們群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應。

在立法活動中真正做到全面貫徹“三個代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當今世界，國際戰略格局正在發生深刻變化。世界多極化和經濟全球化的趨勢在曲折中發展，科技進步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對勢力加緊對我國實施“西化”、“分化”戰略圖謀，試圖用西方那一套社會制度、價值觀念、生活方式對我國施加影響，包括對我國法律制度施加影響。從國內看，隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經濟的發展，社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日趨多樣化，社會關系和社會利益格局已經發生并且還在繼續發生深刻變化，不同利益的社會階層、社會成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內的上層建筑中來；而且，人數少的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定小，人數多的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定大。在這樣錯綜復雜的國際、國內形勢下，在立法活動中全面貫徹“三個代表”重要思想，首先要從實際出發、因時制宜，因地制宜、因事制宜，抓準抓住中國先進生產力的發展要求是什么、中國先進文化的前進方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準確地把握中央決策（路線、方針、政策），這要靠深入學習、領會；一頭，全面、本質地把握實際情況，這要靠深入調查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實踐的結合上研究、解決問題，把對領導負責與對群眾負責統一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。

（二）堅持黨的領導

憲法總綱第一條就開宗明義地規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領導是通過它的先鋒隊中國共產黨實現的，這是歷史的結論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關鍵取決于我們黨，取決于黨的先進性和戰斗力，取決于黨的領導水平和執政水平。

作為執政黨，怎樣領導？怎樣執政？按照馬克思主義的政黨學說和國家學說，政黨不是國家機器，黨的主張不是國家意志。中國共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統一起來，依法執政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產階級專政就是無產階級對政治的領導。”在立法活動中堅持黨的領導，最根本、最重要的是堅持黨的政治領導、方針政策領導，自覺地把體現“三個代表”重要思想的黨的方針政策經過法定程序，同人民的意見結合起來、統一起來，轉化成為法律、法規，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準則，并最終依靠國家強制力保證它的實施。

這里，有一個問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢？我看，不應該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的；有戰略性的，有策略性的；有較成熟的，有試驗性的。一般來說，法律、法規體現的黨的方針政策應該是基本的、戰略性的、較成熟的、需要較長時期執行并且最終需要依靠國家強制力予以保證的。同時，法律、法規又要能夠解決現實生活中的實際問題，特別是領導與群眾關注的熱點、難點問題。那么，怎樣恰當地處理、兼顧兩方面的關系呢？總結實踐經驗，大體上有三條：

一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規，一般需要先用政策來指導，經過群眾性的探索、試驗，總結實踐經驗，研究、比較各種典型，全面權衡利弊，才能立法。當然，這只是立法的一般性經驗，并不排除預見性（預見就是根據客觀事物的運動規律看到前途趨向），對看準的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動改革。

二是，區別方針政策的法制化與方針政策對執法活動的指導，前者屬于立法問題，后者屬于執法問題。

三是，需要制定法律、法規的，又要努力找到確定基本制度與解決現實問題的最佳結合點，既要維護法律制度的相對穩定性，又要能夠解決實際問題。

（三）堅持全心全意為人民服務的宗旨

在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。社會主義民主政治的本質要求是人民當家作主。社會主義法制實質上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規都應該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統一，歸根到底，是體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主的。因此，立法必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，增強民主意識，把維護最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關系，長遠利益與眼前利益的關系，國家、集體和個人的利益關系）作為根本原則，作為出發點和落腳點。立一個法，定一條規矩，都要把著眼點放在是不是有利于改革、發展、穩定，是不是有利于解放和發展社會生產力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標準應該是這個，而不能是有關部門“權力均等，利益均沾”，從現實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。

立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在我國，人民群眾不應該只是法律、法規的被動接受者，而首先應該是立法的積極參與者；立法不是有關部門之間權力和利益的分配與再分配，而應該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規從實踐中來，就應該從群眾中來，只能是群眾實踐經驗的科學總結。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數人的圈子里打轉轉，是決不會成功的。

（四）堅持服從并服務于發展這個第一要務

鄧小平同志強調：“發展才是硬道理。”江澤民同志在黨的十六大報告中進一步把發展作為執政興國的第一要務，并提出要緊緊抓住二十一世紀頭二十年這個可以大有作為的重要戰略機遇期，把全面建設小康社會確定為新世紀新階段的奮斗目標。這是一個關系全局、長遠的戰略決策。

按照馬克思主義所深刻揭示的經濟、政治、文化三者之間的辯證關系和人類社會發展的基本規律，實現社會主義現代化，必須堅持以經濟建設為中心，并正確處理物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設的關系，實現三個“建設”互相協調、互相促進、全面推進。也可以說，實現社會主義現代化的過程本身就應該是包括經濟、政治、文化發展在內的社會全面進步的過程，就應該是社會主義物質文明、政治文明、精神文明全面發展的過程。牢牢地把握這一點，對于我們自覺地運用客觀規律，堅定地沿著正確的道路前進，加快社會主義現代化建設，是一個關系全局的重大問題。

加強社會主義法制建設，依法治國，建設社會主義法治國家，屬于發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規矩、好傳統，黨在各方面的工作都要服從并服務于黨的中心任務。據此，新世紀新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設小康社會這個奮斗目標，體現、推動、保障發展這個執政興國第一要務，為發展創造良好的法制環境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質量的一條重要標準。

（五）堅持以憲法為核心的社會主義法制統一

我國是一個集中統一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家的統一、政治的安定、社會的穩定。實行社會主義市場經濟體制，同樣需要強調社會主義法制的統一，否則就會妨礙社會主義市場經濟體制的建立和完善，妨礙統一的社會主義市場的形成和發展。隨著立法步伐的加快，法律、法規數量的增多，不同法律門類、不同性質法律規范、不同效力層次法律規范之間呈現出錯綜復雜的關系，尤其需要引起我們對法制統一的高度重視。

維護法制統一，首先必須依據法定權限、遵循法定程序立法，不得超越法定權限、違反法定程序立法。法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等都是國家統一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內部，必須堅持以憲法為核心和統帥，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸，行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規不得同憲法和法律、行政法規相抵觸，規章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的權限和程序，加強對法律、法規的解釋工作，加強法規、規章的備案審查工作。總之，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。

四、關于探求立法的規律

法律、法規，形式上是主觀意志的產物，集體意志也是主觀的；實質上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規的質量高不高，關鍵在于能不能反映客觀規律，一是中國特色社會主義經濟、政治、文化的發展規律，二是中國特色社會主義法律體系的內在規律，三是立法的工作規律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實踐中加以解決，途徑就是不斷總結實踐經驗。毛主席說過：我們共產黨就是靠總結經驗吃飯的。我們從事的是前無古人的事業，沒有人能給我們提供現成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會主義法律體系的現成藍本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經驗，摸著石頭過河，更要把務實與務虛結合起來，務實而不就事論事，務虛而不脫離實際，在實干中勤于思考，在忙碌中善于總結，對實際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規律。具體來說，立一個法，基礎在于總結實踐經驗，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質，也就是法意，法意定得準，寫出法條相對來說并不太難；立幾個法，又要探求它們共同的規律，掌握了立法的規律，才會有預見性和主動權。

總結二十四年來的立法實踐經驗，為了更好地堅持立法原則，提高立法質量，在立法活動中需要正確處理若干關系，比如：

（一）立法與改革的關系

法律、法規的特點是“定”，是在矛盾的焦點上劃杠杠，一旦規定下來，全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規則。用特點是“定”的法律、法規去適應特點是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應該怎樣體現、適應改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個人認為這個法要突破，那個人認為那個法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會主義法制的尊嚴和權威就會蕩然無存。總結實踐經驗，正確的態度是：1.立法要體現中央關于改革、發展、穩定的決策。2.立法要著重把實踐證明是正確的改革成果、改革經驗肯定下來；改革經驗尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進一步改革留下余地。3.如果實踐證明現行法律、法規的有些規定已經不能適應形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時經過法定程序予以修改或者廢止。

（二）政府與市場的關系

我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。實踐已經證明，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，實行公開、公平、公正競爭，經濟活動才能富有活力，提高效率，更快地創造更多的社會財富，提高綜合國力。同時，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發性、滯后性、盲目性。改善宏觀經濟環境、合理利用公共資源、維護社會公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實行市場經濟體制，并不意味著減少政府的責任和作用。我國是發展中的大國，又處在經濟體制轉軌、產業結構調整和經濟快速發展的時期，尤其需要政府擔當起應負的責任，把職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，并且轉變工作方式、工作作風，切實解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經濟活動創造良好的宏觀環境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關系，主要的方面是政府，關鍵在于轉變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機關不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該由政府機關管的事情就要把它管住、管好；三不錯位，政府機關不能既當“裁判員”又當“運動員”；四不擾民，該由政府機關管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個思想認識上的包袱：一是，政府工作以經濟建設為中心，不等于把一切經濟活動都由政府機關包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機關包攬下來。總的來看，從發展趨勢看，政府實施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權力、責任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個思想認識問題不解決，不可能轉變政府職能。

（三）權力與權利的關系

轉變政府職能，在立法活動中，特別是制定行政法、經濟法，不可避免地會涉及行政權力同自然人、法人和其他組織的權利的關系。按照傳統法學概念，行政權力屬于“公權”，自然人、法人和其他組織的權利屬于“私權”。在權力與權利的關系問題上，原則上講，權利是本源，權力是由其派生的。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”行政權力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機關一旦取得行政權力并對管理相對人（公民、法人或者其他組織）行使這種權力，它就居于“強者”地位。因此，正確處理權力與權利的關系，主要的方面應該是對權力加以規范、制約、監督。立法不僅是對行政機關的授權，而且是對行政機關的控權。依法行政的核心是規范行政權力。從這個意義上說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權，有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，確保一切行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，防止濫用權力。在一般情況下，“公權”不宜介入、干預“私權”的行使。當然，“私權”的行使也是有條件、有規范的。如果行使“私權”損害國家的、社會的、集體的利益和他人的合法權益，“公權”就應該介入、干預，實施監督，予以處理。對于行政機關來說，權力與責任應該統一；對于自然人、法人或者其他組織來說，權利與義務應該統一。法律、法規在賦予有關行政機關必要的權力的同時，必須規定其相應的責任，規范、制約、監督行政權力的行使。為了從源頭上、制度上預防和解決腐敗問題，立法必須體現權力與責任緊密掛鉤、權力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權而不負責，更不允許利用權力“尋租”。“公權”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規在規定自然人、法人和其他組織應當履行的義務的同時，應該明確規定其應當享有的權利，并為保證其權利的實現規定相應的政策和措施。

（四）懲罰與引導的關系

法律規范是確定社會活動準則的。對那些嚴重損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法權益的違法行為，法律、法規當然應該規定懲罰手段、制裁措施，并且所規定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當其過、制裁得力，真正達到懲罰的目的，維護法律、法規的權威，保證法律、法規的實施。同時，又要看到，法律規范除了對違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導功能。規范是為人們設定的社會行為預期，本身首先就是引導。立法應該根據行為人不同的行為方式來確立能夠有效發揮法律規范引導功能的相應制度。在我國，法律、法規既然是體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主的，它就應該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執行的基礎上，從而具有更明顯的引導功能。因此，在立法活動中，需要重視法律、法規對人們的引導，從制度上預防、制止違法行為的發生。即使對違法行為設定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據違法行為的性質、后果的不同，設定相應的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實踐的結合上，積極研究探索社會主義市場經濟條件下預防、制止、制裁違法行為的新機制、新措施、新辦法。

（五）法治與德治的關系

黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結合”的要求，這是總結古今中外治國經驗所得出的結論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規范人們的社會行為的重要方式。但是，法律規范與道德規范的性質、功能是不一樣的。法律規范以其權威性和強制性規范人們的社會行為，其實施主要（不是惟一）靠他律；道德規范以其感召力和勸導力提高人們的思想認識和道德覺悟，其實施主要（不是惟一）靠自律。調整社會關系、解決社會問題，必須把法律規范與道德規范結合起來，使二者相輔相成、相互促進。有些道德規范（如誠實信用等）與有關法律規范（如民商法律規定的誠實信用原則等）是相互融通的。如果法律規范背離了人們普遍認同的道德標準、道德要求，就會失去民眾的誠服，在實踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會秩序、侵犯公共利益和他人合法權益的行為，也難以促進社會主義精神文明建設，甚至會妨礙公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規范的道德基礎。我國是社會主義國家，法律、法規尤其應當體現人民的共同意志，有良好的道德基礎，為多數人普遍認同。看一個法立得好不好，在實踐中能不能行得通，一條重要的標準就是看它是否體現了多數人認同的道德標準、道德要求。