中國消費者協會解讀新消法資料第三期: 著力解決消費者維權難

保護消費者權益從個體看是在維護私權，屬于私益范疇，但當這一個個個體集聚起來，形成群體的時候，就屬于公益范疇，涉及消費者集體利益——也就是社會公共利益的保護。近年來世界各國非常注重消費者集體利益的維護，并出臺了一些保護消費者權益的新規定，我國新《消法》結合消費維權實踐情況，確立了新的維權理念，完善了相應的制度設計，如：充分發揮消費者保護組織的力量、確立消費維權公益訴訟制度、對部分商品和服務實行舉證責任倒置等，強化對消費者的保護。

一、進一步發揮消費者協會作用

（一）背景

與經營者相比，消費者在時間、精力、經濟實力、專業知識等各方面處于明顯弱勢，單個消費者維權面臨很大困難。為解決消費者個人維權難的問題，新《消法》充實消費者協會的力量，進一步發揮其作用，通過組織力量幫助消費者依法維權。

《消法》頒布二十年來，中消協和各地消協組織在各級黨委、人大、政府、政協的關心、重視下，在各級工商行政管理部門和有關部門的指導、支持下，認真履行法定職能，借助3·15和年主題活動，廣泛進行普法宣傳，關注熱點推動改革，促進完善法律標準，倡導科學消費理念，加強事前教育預警，督促企業落實《消法》，點評、評議強化監督，調處投訴促進和解，調查研究深化維權，揭露、批評侵權行為，發布觀點引導輿論，拓展網絡擴大保護，國際交流提升影響，二十年來共受理消費者投訴1236萬件，解決率94.7%，為消費者挽回損失118.5億元，在保護消費者合法權益方面做了大量工作，取得顯著成績，受到社會好評，已經成為貫徹落實黨的宗旨、全心全意為消費者服務的重要公益組織，成為黨和政府聯系群眾、傾聽消費者心聲、依法治國、科學決策的有力助手，成為加強社會監督、維護消費者合法權益、構建和諧社會、促進經濟社會健康發展的中堅力量。2004年，中消協榮獲中央電視臺當年度“中國十大法治人物”和“中國十大經濟人物”社會公益獎，2008年被中國經濟體制改革研究會等單位評選為“中國改革開放30年30優秀集體”之一。

（二）解讀

第三十六條 消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織。

[要點]該條重新界定了消費者協會的組織性質。消費者協會是依法成立的為全體消費者服務的履行法定職能的公益組織。它沒有會員，不收會費，具有法定性、公益性、外部保護性特點。它與一般的社會團體有本質區別。按照《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，“本條例所稱的社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”《條例》規定的社會團體是局部性、有償性、自我保護性（私益性）的按章程自主活動的民間組織。這種私益性社會團體只維護少部分交納會費的會員利益。作為承擔維護廣大公眾利益法定職能的組織，應當保護全體消費者利益，不能有條件的只保護交費的部分消費者利益，不保護未交費的消費者利益。過去，由于消費者協會使用的名稱，社會各界對其性質存在一定誤解，將消費者協會與行業協會、商會等私益性社團混同，一定程度上影響了消協組織的生存發展。此次新《消法》明確了消費者協會不是“社會團體”，在其組織定性上采用了內涵更為寬廣的“社會組織”的提法，同時規定消費者協會履行的是“公益性”職責，重新界定了消費者協會的組織性質，為消費者協會的健康發展指明了方向。

第三十七條 “消費者協會履行下列公益性職責：

（一）向消費者提供消費信息和咨詢服務，提高消費者維護自身合法權益的能力，引導文明、健康、節約資源和保護環境的消費方式；

（二）參與制定有關消費者權益的法律、法規、規章和強制性標準；

（三）參與有關行政部門對商品和服務的監督、檢查；

（四）就有關消費者合法權益的問題，向有關部門反映、查詢，提出建議；

（五）受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解；

（六）投訴事項涉及商品和服務質量問題的，可以委托具備資格的鑒定人鑒定，鑒定人應當告知鑒定意見；

（七）就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟；

（八）對損害消費者合法權益的行為，通過大眾傳播媒介予以揭露、批評。

消費者協會應當認真履行保護消費者合法權益的職責，聽取消費者的意見和建議，接受社會監督。

依法成立的其他消費者組織依照法律、法規及其章程的規定，開展保護消費者合法權益的活動。

各級人民政府對消費者協會履行職責應當予以必要的經費等支持。

[要點]

1、定向賦予消費者協會新職責。適應消費維權形勢發展需要，在原《消法》定向賦予消費者協會七項職能的基礎上，新《消法》又為其賦予了一些新職責。一是在首項職責中增加了引導文明、健康、節約資源和保護環境的消費方式的職責。引導社會各界樹立可持續消費理念，促進人類社會的永續發展，更好地維護消費者的長遠利益，是國際消費者運動發展的新方向，也是落實構建美麗中國、實現經濟社會可持續發展的重要舉措。二是增加參與制定有關消費者權益的規章和強制性標準職責。隨著經濟發展、社會進步，人們的消費生活日益豐富，領域拓寬結構升級，新情況新問題不斷涌現，需要有針對性地制定、完善有關法律、法規、規章、強制性標準，從制度層面加強對消費者權益的保護，成批量地解決消費爭議問題。目前，在制定規章、強制性標準時，有些單位不注意聽取和征求消費者的意見，或者征求意見流于形式、選取的消費者不具代表性，導致消費者對一些規定有所不滿。由于消費者力量分散，訴求表達存在一定困難，賦予消費者協會參與有關立法立標工作，通過消費者保護組織的力量幫助消費者反映要求、提出建議，有助于推動相關規定更好地保護消費者權益。三是修改委托具備資格的鑒定人鑒定職責。原《消法》為投訴事項涉及商品和服務質量的，可以提請鑒定部門鑒定，鑒定部門應當告知鑒定結論。新《消法》根據形勢發展，修改為可以委托具備資格的鑒定人鑒定，鑒定人應當告知鑒定意見。其中明確了委托關系，強調了鑒定人資質。四是增加提起公益訴訟職責。針對損害眾多消費者合法權益的行為，賦予中國消費者協會和省、自治區、直轄市消費者協會以自身名義提起訴訟的權利，有助于改變單個消費者勢單力孤、維權困難的情況，有助于就一些問題減輕消費者的訴訟負累、更好地維護消費者的集體利益。

2、明確了政府應當對消費者協會履行職責予以必要的經費等支持。原《消法》在定向賦予消費者協會七項職能時，明確規定各級人民政府對消費者協會履行職能應當予以支持。但由于當時對消費者協會的定位是“社會團體”，導致一些單位對其性質認識不清，將消費者協會與一般的私益性社會團體混同，認為名為“協會”，應當自行解決經費等問題，拒絕為其提供相關支持，造成消費者協會生存發展面臨困難。實際上，消費者組織可以分為兩類，一類是政府發起成立的具有法定職能的、保護公眾利益的公益性組織（具有他益性），如消費者協會、消費者權益保護委員會等，另一類是消費者自發成立的自我保護的私益性民間組織。兩類組織定性不同，法律明確了不同管理方式。

對于第一類組織，由于履行法定職能，國家給予法定保障，由政府給予必要的經費等支持。以前，有的人對消費者協會獲得政府經費支持存在一定誤解，以為如此會變成“二政府”。實際上通觀世界各國，許多國家和地區政府都對消費者組織給予經費等支持，通過購買公共服務，提高當地消費者的權利福祉。如：德國、西班牙、日本、韓國、我國港澳地區等。國家為消費者協會撥付專門經費，看似是財政撥款，實際上是以稅收分配為每位消費者支付了保護費用，是國家關注消費者集體利益（社會公共利益）的具體體現，也是在履行國家保護消費者權益的應盡職責。消費者協會的經費雖然來自政府，卻是國家從稅收中提取的。就消費領域而言，消費者付費購買商品、接受服務，使得經營者能夠獲取利潤、上交稅款，消費者實際上是稅費的真正交納者。因此，消費者協會所獲政府經費支持，從其實質來源看，還是源自全體消費者，用消費者的錢為消費者辦事理所應當，不會影響消費者協會的公正性、獨立性。

對于第二類組織，國家鼓勵其發展。新《消法》規定，其他消費者組織依照法律、法規及其章程的規定，開展保護消費者合法權益的活動。

第三十八條 消費者組織不得從事商品經營和營利性服務，不得以收取費用或者其他牟取利益的方式向消費者推薦商品和服務。

[要點]本條與第三十七條第三款相結合，進一步明確了消費者協會的行為規范。一是消費者協會應當認真履行保護消費者合法權益的職責，聽取消費者的意見和建議，接受社會監督。二是不得以收取費用或者其他牟取利益的方式向消費者推薦商品和服務。有關規定為消費者協會切實履行職責、為消費者做好服務做出了嚴格要求。

需要特別指出的是，消費者協會正常履行職能，通過開展比較試驗、調查研究、體察評議等方式，獲得客觀、公正的商品和服務信息，并向消費者提供、向社會發布不在法律禁止范圍。通過上述工作傳播消費信息、引導消費者消費、開展社會監督也是世界各國消費者組織的通行做法。向消費者提供不偏不倚的客觀消費信息，不僅方便消費者科學、合理選擇，也有助于更好地擴大消費、促進市場良性發展，對于經濟發展具有重要助推作用。今后，隨著消費者保護體系的不斷完善，消費爭議逐步減少，向消費者提供消費信息和咨詢服務、引導文明、健康、節約資源和保護環境的消費方式將成為消費者協會的工作重點。這在一些發達國家已得到證明。

（三）相關問題

消費者協會如何落實法定職責，更好地發揮作用？

2013年10月25日，新修改的《消法》在第十二屆全國人大常委會第五次會議上審議通過，其中亮點頻出，為消費者維權增添了維權利器。為解決消費者個人維權難的問題，新《消法》重新界定了消費者協會的性質，明確了消協職責的公益性，賦予了消費者協會更多的職責，規定政府應當給予必要的經費等支持，嚴格消費者協會的行為規范，以進一步發揮其作用，通過組織力量幫助消費者依法維權。這既體現了黨和政府對保護消費者權益事業的高度重視，也體現了對消費者協會的關注和支持。全國各級消費者協會將認真學習貫徹新《消法》，牢固樹立宗旨意識，全面落實法定職責，進一步加強對消費者合法權益的保護力度。具體而言：一是大力開展新《消法》普及宣傳工作，動員社會各界力量共同保護消費者權益；二是深刻領會新《消法》相關規定，樹立新消費、新維權、新發展理念，進一步發揮消費教育和社會監督作用，引導消費者科學消費,督促經營者落實應盡義務和責任；三是積極參與消費者保護立法立標工作，為消費者爭取權益，為消費維權提供有力武器；四是依照新《消法》的有關規定，切實做好投訴受理和調解工作，依法維護消費者合法權益；五是深入研究消費公益訴訟等重點問題，爭取有關方面支持，推動完善配套規定，落實人員、經費保障，全面履職嚴格規范，全心全意為廣大消費者服務。

（四）中消協維權典型事例

1、推動完善有關法律制度

保護消費者權益工作涉及眾多領域和行業，消費者的意見和呼聲只有吸納入法律、政策、標準中，才能更有力地為消費者維權提供保障。

——就擴大居民消費、禁止消費儲值、制定服務標準、保障食品安全等問題提出政策、規劃建議，其中有關擴大消費問題的建議，得到中央領導的親筆批示，并在總理辦公會議上進行了專題研究；

——就《消費者權益保護法》、《企業破產法》、《反壟斷法》、《食品安全法》、《民事訴訟法》、《保險法》、《郵政法》、《侵權責任法》、《道路安全交通法》、《電信法》、《人民調解法》等法律法規和眾多國家標準、行業標準的制修訂提出意見和建議，從制度層面加強對消費者的保護。在參與立法的過程中，中消協強調，保護消費者權益不僅要保護私權、更要保護消費者集體利益，因此，呼吁確立有利于消費者保護的特殊原則和制度設計，如懲罰性賠償、最低賠償、產品質量擔保、產品退市制度、舉證責任分配、公益訴訟制度等，受到立法機關的重視；

——積極關注地方《保護消費者權益條例》、《消法》實施辦法的制修訂，并組織座談會推廣地方消費者保護立法經驗。如廣東、浙江等地關于醫療消費、金融消費、房地產糾紛、精神損害賠償等方面的規定；

——積極參與鐵路價格、民航價格、藥品價格、電信資費、交強險費率調整等方面的聽證會，提出保護消費者權益建議；

——根據工作中發現的問題，提出制度完善建議。如針對高壓鍋、啤酒瓶爆炸、直排式燃氣熱水器致人死亡、果凍噎死兒童、裝修材料污染、粉類化妝品無石棉限量、涂改液含苯、鉛等有害成份、美容祛斑產品汞含量超標、手機電磁輻射、兒童用油畫棒重金屬影響健康、人身保險理賠依據不統一等情況，運用調查、座談、研討等多種形式，提請政府部門重視，推動和呼吁出臺有關標準、規范以及限制和淘汰使用規定。

2、妥善解決重大案件

——2001年2月28日，中消協妥善處理了三菱帕杰羅V31、V33汽車賠償問題。促使制定召回方案，明確了有關賠償條款。

——2001年7月29日，中消協牽頭處理日航對中國乘客的服務質量問題引發的投訴案件，這是第一起因航班延誤而獲得實質性效果的案件。

——2003年，中消協推動解決涉案金額上億元、縮水面積高達8000多平方米、涉及消費者400多人的北京國際友誼花園消費者群體投訴案件，幫助消費者挽回經濟損失三千萬元。該案揭示了房產測繪存在的制度缺陷。

——2012年6月，中國消費者協會陸續接到63位消費者集體投訴某品牌汽車渦輪增壓器漏油的問題。由于企業不配合，投訴處理一度面臨困難。經我會與國家有關部門及相關科研機構、實驗室溝通，獲得了強有力的技術支持。2013年1月，企業最終承認產品存在技術缺陷，并依據我會建議提出了技術服務方案，使問題得以圓滿解決。

3、點評不公平格式條款

——2003年3月—2005年，中消協組織在全國范圍內開展不平等格式條款系列點評活動，內容涉及電信、商品房、汽車、保險、金融等領域，引起社會強烈反響。點評意見發布后引起強烈社會反響，并取得積極進展。一是推動有的行業出臺了規范性指導意見，如就電信卡余額不退問題要求企業出臺解決措施等，二是部分地方出臺了格式合同監管辦法，三是一些省市制訂了格式合同示范文本，四是企業、行業受到震動，進行了自查和整改；五是點評活動得到消費者的大力支持，有些消費者還就發現的不公平格式條款向法院提起訴訟或進行自發抵制，使有關條款被廢除。

——2011年，中消協接受央視采訪，針對商業機動車保險中存在的不公平格式條款問題，連續進行推動，促使保險行業修改了商業機動車保險條款。

——2012年6月至2013年3月，中消協聯合地方消協針對蘋果公司維修合同不公平格式條款及售后服務問題先后三次進行公開點評。在全國主流媒體的大力支持、專家、律師、消費者的積極參與、特別是行政部門的介入督促下，終于促使蘋果公司于2013年4月向中國消費者致歉，并就其售后維修政策修改和調整。

點評活動對健全有關法律法規、提高民眾法律意識、增強行政監管力度、推動行業規范發展、改進企業服務水平起到了重要作用。

4、推動解決熱點問題

—— 2005年組織召開“商品房銷售模式研討會”，呼吁宏觀調控政策應細分購房群體，完善商品房預售制度，取消不合理的房貸強制險，引起了強烈反響。后來，部分銀行取消了房貸強制保險，并不再收取律師費和公證費。

——2007年，中消協針對有關交強險制度中存在的問題，向有關方面提交了關于交強險問題的建議，并通過訪談、研討、論證、參與聽證等方式加以推動。2008年1月，中國保監會發布了《關于調整交強險責任限額的公告》，新版交強險、商業三責險雙雙降價。

——2007年，中消協與中國法學會消法研究會、北京市消協聯合召開“推動電信資費改革論壇”，呼吁降低電信資費，促進行業發展與消費者利益共享。會后，向有關政府部門發出建議函。2008年2月，參與國家發改委、信息產業部組織的有關調整移動電話國內漫游通話費聽證會，降低了通話費上限標準。

5、發表消協觀點

——2007年，中消協與46省市消協四次發布商場返券促銷評論，促使北京各大商場以直接打折代替了計算方式繁復的返券促銷。

——2010年，關注騰訊QQ和奇虎360利益沖突損害消費者權益事件，向工信部反映，推動問題解決。

——2011年，呼吁加強移動智能終端用戶信息保護，受到社會各界關注。

——2013年，針對海娜號郵輪被扣事件、網售火車票搭售保險等問題發表觀點，譴責損害消費者權益行為，呼吁加強對消費者的保護。

——2013年，關注智能手機存儲容量標識不準確、容易誤導消費者的情況，與中國電子商會、北京市工商局共同主辦“規范智能手機存儲容量標識，促進行業企業誠信自律”研討會、自律倡議活動，敦促企業規范經營行為，呼吁出臺相關檢測標準，動員消費者加強監督。

6、推動“三包”規定的制定和貫徹落實

——2010年，中消協及地方消協就電視機三包規定和微機三包規定提出建議。2011年，質監總局和工信部、國家工商總局三部委合作發布——“關于將平板電視機商品納入《部分商品修理更換退貨責任規定》調整范圍的公告”。

——2002年——2012年，中消協和地方消協積極參與《家用汽車產品修理更換退貨規定》制定工作，反映消費者意見，提出立法建議。2013年，《家用汽車產品修理更換退貨規定》正式出臺。

二、建立消費公益訴訟制度

（一）背景

公益訴訟是針對經營者侵害眾多且不特定的消費者，使其權益受到損害或者可能受到損害的情況，由沒有直接利害關系的主體向人民法院提起的訴訟。新《消法》賦予消費者組織“公益訴訟”權，由原來只能支持消費者起訴到可以代表消費者進行“公益訴訟”，是一個很大的突破。這種代表不特定多數消費者訴訟制度，是保護消費者集體利益的重要制度設計。因為在目前的條件下，單個消費者維權成本高、時間長、舉證難，難以與經營者對抗，如果由消協組織代為提起訴訟，可以將單個消費者的力量匯成合力，形成足以與經營者抗衡的強大力量。同時還可以通過消協組織借助法律界人士、新聞媒體等多方力量，給消費者維權提供更為專業、高效的服務，給經營者以輿論等方面的壓力，促使經營者合法經營，切實保障消費者權益。過去，針對一些領域存在的不公平格式條款、虛假廣告等損害不特定多數消費者利益的情況，消協組織大多通過點評、揭露批評等方式進行，今后可以通過提起公益訴訟申請禁止，以更好地維護廣大消費者的利益。

（二）解讀

第四十七條 對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。

[要點]新《消法》在爭議的解決一章首次提出，對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會及省級消費者協會可以向人民法院提起訴訟。這一規定明確賦予消費者協會消費類公益訴訟的主體地位，進一步充實了消協的維權職責，實現了與民事訴訟法有關公益訴訟制度的無縫連接，細化了民訴法第五十五條在消費者保護領域的實施內容，有助于降低消費者的維權成本，擴大消費維權效果。但是，關于公益訴訟的規定還缺乏相應的配套規定，如訴訟費的收取、律師費的承擔、賠償費的分配、經營者拒不執行法院判決的責任承擔等，我們將與有關方面積極反映、溝通，推動相關規定盡快出臺，同時做好培訓工作、爭取相關方面支持，解決人員、經費支持，切實落實有關職責。

三、減輕消費者舉證責任

（一）背景

為解決消費者維權難、維權成本高的問題，新《消法》規定對部分商品和服務的舉證責任進行倒置，消費者不用承擔舉證責任，避免了鑒定難、成本高、不專業等難題。這一規定有助于增強企業產品擔保責任意識，減輕消費者的舉證責任，對于實踐中消費爭議處理將起到積極作用。

（二）解讀

第二十三條 經營者提供的機動車、計算機、電視機、電冰箱、空調器、洗衣機等耐用商品或者裝飾裝修等服務，自消費者接受商品或者服務之日起六個月內出現瑕疵，發生糾紛的，由經營者承擔相關舉證責任。

[要點] 條文規定主要在于舉證負擔的分配上，而不是責任的承擔。按照法律的一般原則，“誰主張誰舉證”，消費者在維權時要承擔舉證責任。由于一些商品和服務技術含量高，消費者維權困難。部分省市的消費者權益保護條例和實施消法辦法中做出過難于檢測、鑒定的，由經營者舉證的規定。新《消法》總結地方立法經驗，借鑒國際有關制度，做出了有利于消費者的特殊情形下的舉證分配規則。今后，對于一些耐用的、技術含量高的商品和服務，在六個月內出現質量瑕疵產生爭議的，舉證責任由經營者承擔。