市場監管部門應如何處理投訴舉報

近年來，隨著我國經濟蓬勃發展，消費糾紛日益增多，且呈現出復雜化的趨勢。數據統計顯示，全國12315平臺年均接收投訴舉報數量已突破千萬。在數量龐大的投訴舉報中，職業索賠人的投訴舉報占比較大，給市場監管部門帶來巨大挑戰，依法處置成為關鍵。本文作者結合工作實踐，詳細分析處理投訴舉報的具體操作程序與方法，為實現消費者權益救濟與行政效能提升之間的平衡提供切實可行的現實解決方案，以期對相關領域的工作有所裨益，敬請關注。

投訴舉報的處理方法

按照《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第十四條“具有本辦法規定的處理權限的市場監督管理部門，應當自收到投訴之日起七個工作日內作出受理或者不予受理的決定，并告知投訴人”的規定，市場監管部門對于消費者投訴，應當在七個工作日內作出是否受理的決定，并告知投訴人。

但是，對此條規定，不能理解為對消費者投訴的處理，只有受理與否一種方法。《暫行辦法》的上位法——消費者權益保護法第四十六條規定：“消費者向有關行政部門投訴的，該部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知消費者。”該法對行政部門如何處理消費者投訴、采用何種方法，并未作出限定。因此，《暫行辦法》第十四條的規定，只是處理消費者投訴的一種方法，而非全部。行政部門為解決消費者權益爭議，依據法律法規的規定所作出的依法履職行為，均是合法的處理方法。

例如，食品安全法第一百一十五條規定：“對不屬于本部門職責的，應當移交有權處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報人。”市場監管部門在七個工作日內將消費者投訴件移交有權處理部門，并告知投訴人移送情況，即滿足消費者權益保護法第四十六條規定要求，不必再作出不予受理決定。

此外，遵循高效便民原則，市場監管部門處理消費者投訴時，可以越過受理程序，直接實施行政調解，也可以直接要求經營者履行對消費者的義務。

原工商總局62號令《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第二十七條第一款規定：“消費者權益爭議當事人同時到有管轄權的工商行政管理部門請求處理的，工商行政管理部門可以當即處理，也可以另定日期處理。”該條款中的“當即處理”不是指受理，而是應當場實施調解或要求經營者履行對消費者的義務。該條第二款“工商行政管理部門派出機構可以在其轄區內巡回受理消費者投訴，并就地處理消費者權益爭議”的規定，更體現出當即處理的基本要求。當即處理符合消費者權益保護法的立法本意，因此盡管原工商總局62號令已廢止，《暫行辦法》對此又未作規定，并不影響市場監管部門對消費者投訴實施當即處理。

綜上所述，對于消費者權益爭議的投訴，關鍵在于在法定期限（七個工作日）內依法作出處理并予以告知，不必局限于是否作出受理決定的程序要求。

對消費者投訴舉報的實質處理，也并非只有行政調解一種方法。按照《侵害消費者權益行為處罰辦法》第八條第（二）項的規定，市場監管部門有權要求經營者“履行修理、重作、更換、退貨、補足商品數量、退還貨款和服務費用或者賠償損失等義務”。換言之，經營者違反國家規定或與消費者的約定，或者提供不符合質量要求的商品或者服務的，市場監管部門應當要求經營者限期履行對消費者的義務。經營者無正當理由超過十五日仍未履行的，市場監管部門應當予以查處。此時，不是依照經營者的主觀意愿，而是必須滿足消費者的合理訴求，并即刻履行不得拖延。但是，涉及賠償損失的數額，以及更換商品的差價結算等可由雙方協商的事項，則應根據自愿原則，通過調解方式處理。

按照《暫行辦法》第二十一條第一款第（六）項“自投訴受理之日起四十五個工作日內投訴人和被投訴人未能達成調解協議”的終止調解規定，市場監管部門對消費者投訴的行政調解期限最長為45個工作日。但是，對于受理后應當在多長期限內實施調解，以及調解的次數，《暫行辦法》均未作規定。遵循高效便民原則，不宜在受理后較長時間才召集雙方調解。雙方分歧明顯無法彌合的，可以及時終止調解，不必屆滿45個工作日。明知雙方達成協議無望，仍然堅持繼續調解，并不利于保護消費者權益。

投訴處理的告知

對消費者權益爭議投訴處理的告知，應該通過什么形式？消費者權益保護法和《暫行辦法》均未作出具體規定。有觀點認為應按照“對等原則”告知，即投訴人以信函、電話、傳真、平臺留言等形式投訴，告知也相應用此類形式回復。筆者主張，考慮告知需要“留痕”，原則上采用書面形式為宜。

紙質函件屬于書面形式，但不是唯一的書面形式。按照民事訴訟法第九十條“經受送達人同意，人民法院可以采用能夠確認其收悉的電子方式送達訴訟文書”和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百三十五條第一款“電子送達可以采用傳真、電子郵件、移動通信等即時收悉的特定系統作為送達媒介”的規定，通過短信、電子郵件、微信等方式送達的告知書，亦屬于書面形式。

實務中，投訴舉報人在投訴舉報時留存或認可的通訊方式，應視為其同意行政部門經此形式回復告知。比如手機號碼、電子郵件地址、信函寄送地址以及投訴舉報接收平臺提示的反饋方式等。行政部門只要有證據證明告知已通過諸如短信或者電子郵件等發送到達的，應當視為已履行告知職責，除非投訴舉報人有反證證明其未收到。

對于有的職業索賠人故意聲稱其手機無短信功能或者已關閉短信使用，甚至故意不接顯示行政部門名稱的電話的情形，市場監管部門可將其列入不可信名單，對其投訴不予回復。理由是：按照《暫行辦法》第九條第一款第（一）項的規定，投訴人應當提供姓名、電話號碼、通訊地址，且聯系方式都應有效。故意留存不接收短信又無法接通電話的通訊方式顯然無效，市場監管部門有合理依據不再負有告知義務。

此外，《暫行辦法》第十八條第二款規定：“采取現場調解方式的，市場監督管理部門或者其委托單位應當提前告知投訴人和被投訴人調解的時間、地點、調解人員等。”市場監管部門在受理告知書中，可以載明“本局將組織消費糾紛的調解，請投訴人務必保持通訊暢通，并確保留存的通訊方式能夠收悉相關信息，如有變動請及時告知本局”。市場監管部門委托消協等組織實施調解的，應一并告知被委托組織的名稱及調解人基本情況。告知應當以市場監管部門的名義，投訴人或者被投訴人認為調解人與本案存在利害關系的，有權請求被委托組織的調解人回避。執法人員作為調解人的回避，適用行政處罰程序中的回避規定。

舉報處理的告知

《暫行辦法》第三十一條第二款規定：“舉報人實名舉報的，有處理權限的市場監督管理部門還應當自作出是否立案決定之日起五個工作日內告知舉報人。”但市場監管部門對舉報的處理，立案與否并非唯一途徑。例如，按照食品安全法第一百一十五條的規定，對食品違法行為舉報的移送，應直接告知“該舉報不屬本部門管轄，已依法移送××部門處理”，不必進入行政處罰程序實施核查，無需作出是否立案的決定。再比如，被舉報人違法行為雖成立，但情節輕微，依法不予處罰的，也無需告知不予立案，只需告知具體的處理情況。還有的雖名為舉報，實為咨詢件，直接答復即可。

《暫行辦法》第三十二條規定，對舉報處理結果的告知前提是“法律、法規、規章規定市場監督管理部門應當將舉報處理結果告知舉報人或者對舉報人實行獎勵的”。舉報獎勵是舉報處理結果的一種情形，舉報獎勵告知按照相關獎勵規定執行，如《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》。

《暫行辦法》設定舉報處理結果告知的條件，意在遏制職業索賠人的濫訴行為，卻也在實踐中為執法人員設定了門檻。

其一，在眾多市場監管法規中，找出哪些需要告知處理結果并非易事。比如食品舉報處理結果是否應當告知，在執法實踐中有不同認識，有的因未告知處理結果而被判敗訴。商標注冊人因他人侵犯其注冊商標專用權而舉報的，屬于案件當事人之一，與被舉報人具有同等訴權，但從商標法及其實施條例的條文看，并無明確的處理結果告知規定。

其二，采用設定門檻的告知方式，存在被認為不依法履職的風險。原工商總局28號令《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第五十八條第一款規定：“工商行政管理機關對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機關等處理決定的，應當將處理結果告知被調查人和具名投訴人、申訴人、舉報人。”此外，原食藥總局21號令《食品藥品投訴舉報管理辦法》和原國家發展改革委6號令《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》，也有告知處理結果的明確規定。

其三，不告知處理結果，并不能阻止職業索賠人復議訴訟。行政訴訟法第四十七條第一款規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。”行政部門查處侵害消費者權益行為，具有保護消費者權益的性質，故消費者因其權益受到侵害而向行政部門舉報，也可視為請求行政部門保護其合法權益，因而并不能排除復議機關或者人民法院根據立案情況告知受理其行政復議申請或者行政訴訟，但不告知處理結果可能導致執法人員構成不履職行為。

對投訴舉報處理決定不服的救濟途徑

消費者對不予受理其投訴的行政決定具有訴權，認為行政部門未依法履職的，可以申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以提起行政訴訟。市場監管部門向舉報人告知立案決定，屬于程序告知，不具有可訴性，但立案告知后未告知后續處理結果的，舉報人認為行政部門未履行保護職責，則可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

告知不予立案決定，是對舉報處理結果的告知，舉報人與舉報事項存在利害關系的，具有申請行政復議和提起行政訴訟的資格。市場監管部門告知對舉報事項作出行政處罰、不予行政處罰、移送其他機關等處理決定的，亦屬處理結果告知，舉報人對此處理決定可能有訴權，也可能沒有訴權。那么這種告知是否應當載明救濟途徑呢？

現行有效的國務院令第499號《行政復議法實施條例》第十七條規定：“行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。”條文中使用“應當告知”，意味著應當告知而不告知，構成違法。

浙江省杭州市市場監管部門使用的《投訴舉報處理告知書》模板載明：“你（單位）對上述告知中有關本局不予立案（不予受理）、不予處罰、銷案或者移交其他機關處理等決定不服，且與自身合法權益存在法律上利害關系的，可以自接到本告知書之日起60日內向……申請行政復議，也可以依法在6個月內直接向人民法院起訴。”這樣就避免出現告知錯誤的情況，且不產生未告知救濟途徑的問題。有沒有利害關系，投訴舉報人可以自行判斷，最終由行政復議機關或者人民法院認定。“依法在6個月內直接向人民法院起訴”，也可涵蓋新行政復議法規定的行政復議前置事項。