加強行業協會反壟斷監管 促進行業規范健康發展——紀念我國反壟斷法實施十五周年

社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量。行業協會作為市場經濟的產物，既是我國重要的社會組織，又是市場經濟體制的重要組成部分。改革開放以來，我國行業協會商會不斷發展，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理等方面發揮了積極作用。黨的二十大報告要求，“理順行業協會、學會、商會黨建工作管理體制。加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設。”在構建新發展格局和加快建設全國統一大市場的歷史進程中，行業協會商會對于優化營商環境和維護市場公平競爭秩序至關重要，我們既要充分認識到行業協會商會是優化市場資源不可或缺的重要環節和維護市場公平競爭的重要力量，在經濟發展中既發揮著政府與企業之間的橋梁作用，又有著政府和企業所無法替代的特殊地位和優勢，也要清醒地看到行業協會商會長期存在的壟斷問題，需要在法治軌道引導和規范行會商會高質量發展。

一、我國行業協會反壟斷特點

我國《禁止壟斷協議規定》第二十一條明確了行業協會的定義，即指由同行業經濟組織和個人組成，行使行業服務和自律管理職能的各種協會、學會、商會、聯合會、促進會等社會團體法人。行業協會一直以來都充當政府和經營主體之間的橋梁和紐帶，在提供政策咨詢、加強行業自律、促進行業發展、維護企業權益等方面發揮了重要作用。但勿須諱言，部分行業協會在發展中也存在競爭合規意識和能力不強的現實問題，習慣于以維護行業利益、加強行業自律為名，組織會員單位從事壟斷行為，破壞了市場公平競爭，需要反壟斷予以糾正。我們在整理自2008年反壟斷法實施以來行業協會的壟斷案例時發現，行業協會反壟斷存在三大特點，分別是以橫向壟斷協議為主、重點關注高風險行業，以及法律責任以罰款為主。

（一）以橫向壟斷協議為主

根據近年《中國反壟斷執法年度報告》統計，行業協會涉嫌的壟斷行為主要表現為組織實施壟斷協議，其中以區域性橫向壟斷協議為主。行業協會通常組織具有一定競爭關系的企業達成固定價格協議、限定數量協議、分割市場協議與聯合抵制交易協議等。例如，福建爆破器材協會組織從事壟斷協議案、陜西水泥協會組織從事壟斷協議案、亳州保險協會組織從事壟斷協議案涉及固定價格協議；浙江民用爆破器材協會組織從事壟斷協議案、永州保險協會組織從事壟斷協議案涉及限定數量協議；湖北保險協會組織從事壟斷協議案涉及分割市場協議、成都工程造價協會組織從事壟斷協議案涉及聯合抵制交易協議。多年來針對行業協會壟斷的反壟斷調查，充分重視對橫向協議組織者的調查與懲處，特別是以價格聯盟、價格跟隨等形式表現的固定價格協議。

反壟斷執法機構依法查處行業協會組織實施橫向壟斷協議，充分透露了兩點信息：其一，橫向壟斷協議對市場競爭的危害極大，遵循本身違法原則，不存在例外豁免條款；其二，行業協會本身具備較強的組織約束力，其通過的決議比經營者之間一般的限制競爭協議執行起來更徹底更有效率，對市場競爭損害更嚴重。從這兩方面看，我國反壟斷執法表現出維護市場公平競爭的決心與恒心。

（二）重點關注高風險行業

關注高風險行業也是我國行業協會反壟斷特點之一。經過案例整理，我們發現，行業協會壟斷行為多集中于建材行業、水泥行業、保險行業、旅游行業與汽車行業等關系民生福祉的行業。這些行業出現多次行業協會壟斷行為，我們可以稱之為高風險行業，反壟斷執法機構對高風險行業的監管，構成了行業協會反壟斷的顯著特點。對于保險行業，反壟斷執法機構已經分別針對浙江保險行業、廣西河池保險行業、亳州保險協會、湖北保險協會與永州保險協會等開出了多張罰單，可謂是對保險行業敲響了警鐘。對于建材行業，市場監管總局曾召開建材行業壟斷行為告誡會。對于水泥行業，陜西省市場監管局曾向當事人發出行政指導書。除此之外，反壟斷執法機構也會通過告誡函的形式，明確行業協會可能觸犯的壟斷行為，覆蓋壟斷協議、違法的經營者集中與濫用市場支配地位，并進一步解釋法律責任問題，加強高風險行業的行業協會有效識別和預防壟斷行為的能力，降低違法概率和風險。這些舉措都反映了反壟斷執法機構高度重視重點行業的壟斷風險防范，通過事前預防與事后監管相結合的方式，把社會主義法治優勢轉化為競爭治理效能。

（三）法律責任以罰款為主

我國修改前的反壟斷法第四十六條第三款“行業協會違反本法規定，組織本行業的經營者達成壟斷協議的，反壟斷執法機構可以處五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，社會團體登記管理機關可以依法撤銷登記。”我們在整理案例時發現，幾乎所有行業協會組織實施壟斷協議案的法律責任均表現為罰款。在罰款金額確定上，大多數為40萬，體現了反壟斷執法機構從嚴處罰的特征。另外，在福建爆破器材行業協會組織實施壟斷協議案中，反壟斷執法機構除了作出罰款決定外，還責令行業協會改正違法行為。

二、行業協會反壟斷的成功經驗

（一）明確壟斷行為類型

我國《禁止壟斷協議規定》第二十一條規定了行業協會禁止從事的壟斷行為類型。10余年來的行業協會組織實施壟斷協議案例中，大多數違法行為都能落入這兩種壟斷行為類型中。隨著行業協會壟斷執法日趨成熟，我國發布《關于行業協會的反壟斷指南（征求意見稿）》，提及行業協會的經營者身份以及行政主體身份，提高了反壟斷執法的可預期性，也進一步回應了行業協會作為行業管理者與行業經營參與者身份從事壟斷行為的區別。未來，我國反壟斷執法機構在持續關注行業協會作為管理者組織實施壟斷協議的基礎上，也在關注行業協會作為經營者，實施濫用行為與違法集中行為的情形。這種轉變也得益于我國多年來行業協會反壟斷成功經驗的總結。

（二）鼓勵行業協會自律監管

為了有效規范行業協會行為，我國今年發布《關于行業協會的反壟斷指南（征求意見稿）》，其中第十六條和第十七條分別規定了行業協會自律合規倡導與內部合規管理，加強行業協會的反壟斷合規建設，并鼓勵其采取行業規則、公約以及市場自治規則等方式，指導、幫助會員建立健全反壟斷合規管理制度。另外，我國各地順應行業協會自律監管建設的風向，也相繼出臺相關的行業協會反壟斷合規指引。

譬如，山東發布了《行業協會反壟斷合規指引》，貴州發布了《貴州省行業協會和經營者反壟斷合規指引》，河南發布了《行業協會反壟斷指南指引》，督促行業協會防范壟斷行為，推動自律監管體系的構建。從市場監管總局到地方市場監管局，行業協會自律監管體系初成體系。有的行業協會本身也開始落實反壟斷合規建設，例如，貴州省有關行業協會發布《公平競爭自律公約》，引導形成公平競爭、誠信守約的社會風尚。

近期，中國汽車工業協會攜16家汽車生產企業高層簽署了《汽車行業維護公平市場秩序承諾書》，其中涉及“價格”的內容表意不當，涉嫌固定價格協議。之后，汽車協會將該條款從承諾書中刪除。這很好地體現了我國行業協會開始具備自律監管的理念，積極糾偏內容不當的聲明書、承諾書等，防范潛在壟斷行為的實施。

（三）提高行政處罰威懾力度

我國新修改的反壟斷法提高了行業協會的罰款幅度，將“可以處五十萬元以下的罰款”改為“可以處三百萬元以下的罰款”。并且，對于行業協會組織本行業的經營者達成壟斷協議的行為，增加“由反壟斷執法機構責令改正”的規定。一方面，通過提高行業協會實施壟斷行為的罰款下限，有助于提高反壟斷威懾力，防范各行業，尤其是高風險行業的壟斷風險，將可能造成嚴重的競爭損害的壟斷行為扼殺在源頭；另一方面，增加由反壟斷執法機構責令改正則進一步補充了行政處罰種類，促進了處罰類別的全面性。結合罰款下限的提高與新增責令改正的規定，能大幅度提高行政處罰的威懾力度，促使行業協會對于自身將要組織實施的壟斷行為所要承擔的法律責任具備更強的可預期性。

總體來說，我國對行業協會涉嫌壟斷行為采取了反壟斷監管與自律監管協同的方式，外部約束與內部約束相結合的舉措能形成有效的威懾，并增強行業協會的合規意識。

三、我國行業協會反壟斷展望

《關于行業協會的反壟斷指南（征求意見稿）》填補了行業協會規范空白，2023年7月“中國汽車工業協會承諾書事件”，一方面體現了行業協會反壟斷意識的增強，另一方面也體現出協會反壟斷依然任重道遠。接下來，還需加強內外部約束，以責任承擔為抓手推進行業協會建立反壟斷長效機制。

（一）著力協同事前監管。行業協會壟斷隱蔽而貽害顯著，故對其監管在主體上需構建部門協同機制，實現有效信息常態化共享，充分發揮執法合力；在時間上需重視事前監管，做好反壟斷等線索的收集及留痕，保持同協會的聯絡并注意烙上學法守法的思想鋼印，通過信用獎懲、輿論宣傳等多元手段積極引導，切實貫徹協會公平競爭審查，推進監管關口前移，未病先防，已病防變。

（二）加強競爭合規建設。行業協會行為上不同程度參與經濟活動，宗旨上承擔管理、服務和引導的職能，定位上承接行政機關與經營者，自帶隱性公權色彩。引導其加強合規建設，帶動行業自律，是滿足設立初衷、回應實踐現狀又最終維護成員利益的正途，該意識應伴于行業協會反壟斷長路，始終規范自身，強化內部約束。

（三）靈活應用寬免制度。行業協會作為社團法人，其決策和行為一般是各會員企業表決后的結果，對于參與企業不應一概認定為違法讓其承擔責任，只有投贊成票積極推動協會壟斷行為的企業才推定其有過錯需承擔責任，若其能證明自己受到協會和其他企業脅迫或其他正當理由并未積極推動壟斷行為，亦應據合理原則免予處罰。同時，對于成員企業能夠主動向反壟斷執法機構報告協會壟斷行為的有關情況并提供重要證據的，可參照反壟斷法第五十六條，酌情減輕或者免除對該經營者的處罰，靈活運用寬大制度，可有效分化行業協會實施壟斷行為時的成員企業，弱化行業協會約束力和實施違法行為的意愿，提高反壟斷執法效率。同時，在對行業協會進行處罰時，應考慮到各種合理因素存在，對雖存在限制、排除競爭效果，但整體上利于技術進步、經濟發展和公共利益的，也可就不同行業與情況予以針對性豁免。

總之，行業協會商會是國家治理體系和治理能力現代化的有機部分，大力推進社會組織的高質量發展，意義重大，影響深遠。