專家解讀︱《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》的守正與創(chuàng)新

為貫徹黨的二十大精神，落實修改后的《反壟斷法》，進一步加強和改進制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法工作，保護市場公平競爭，市場監(jiān)管總局對《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》進行了修訂，出臺了《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2023年4月15日起施行。

一、《規(guī)定》的出臺回應(yīng)了我國構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的時代需求

黨的二十大報告提出，我國要“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。全國統(tǒng)一大市場是成熟市場經(jīng)濟的重要標(biāo)志，是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求，我國目前仍存在著一些影響和阻礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的不當(dāng)干預(yù)市場行為，從而使有效約束行政主體的市場干預(yù)行為成為社會各界的共識，使制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法工作肩負(fù)時代使命。

第一，《規(guī)定》的出臺有助于我國加快建設(shè)統(tǒng)一大市場。2021年12月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十三次會議并強調(diào)要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法；要結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施，優(yōu)先開展統(tǒng)一大市場建設(shè)工作，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。2022年3月25日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出要打破地方保護和市場分割，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。地方保護和市場分割嚴(yán)重?fù)p害市場公平競爭，阻礙商品和要素自主有序流動，不利于建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的全國統(tǒng)一大市場，不利于暢通國內(nèi)大循環(huán)，《規(guī)定》的出臺有助于強化對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法力度，有助于破除地方保護和市場分割，維護公平競爭的統(tǒng)一大市場。

第二，《規(guī)定》的出臺可以更好地實現(xiàn)有效市場和有為政府的有機結(jié)合。構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵是處理好政府和市場關(guān)系問題。由于多年來計劃經(jīng)濟思想的影響，疊加尚不成熟的市場條件，我國經(jīng)濟生活中的排除、限制競爭行為可能來自于行政權(quán)力，行政權(quán)力的不當(dāng)擴張可能會導(dǎo)致對市場經(jīng)濟條件下本來有著平等地位的經(jīng)營主體實施不公平的待遇，這會妨礙市場的自由和公平競爭。《規(guī)定》的出臺堅持市場化、法治化原則，可以更好地實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效約束，可以通過強化競爭政策基礎(chǔ)地位來充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

第三，《規(guī)定》的出臺可以助推我國反壟斷執(zhí)法工作的加強。近年來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)通過查處和公布典型案件不斷助力我國建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭的統(tǒng)一大市場，如市場監(jiān)管總局2022年部署了在全國范圍內(nèi)開展制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法的專項行動，并公布了五批執(zhí)法專項行動案件。《規(guī)定》的出臺可以為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為提供更好的制度支持，可以促進營商環(huán)境的進一步優(yōu)化。

二、《規(guī)定》的出臺回應(yīng)了《反壟斷法》的修改并優(yōu)化了我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為制度

我國修改后的《反壟斷法》，增加規(guī)定了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的具體表現(xiàn)形式，完善了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查權(quán)限，引入了約談制度，完善了對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的處理措施，而《規(guī)定》的出臺則是將我國已經(jīng)積累的比較成熟的制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的執(zhí)法經(jīng)驗和做法制度化，并通過完善優(yōu)化《規(guī)定》的具體條款對《反壟斷法》的修改作出回應(yīng)。

第一，《規(guī)定》進一步完善了關(guān)于濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為具體表現(xiàn)的條款，與《反壟斷法》的修訂內(nèi)容進行了有效銜接并予以優(yōu)化。例如，我國修改后的《反壟斷法》新增了濫用行政權(quán)力通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為，完善了強制或者變相強制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)行為、排斥或者限制經(jīng)營者參加招標(biāo)投標(biāo)以外的其他經(jīng)營活動行為、變相強制經(jīng)營者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為等規(guī)定，新增了制定排除、限制競爭內(nèi)容規(guī)定的違法主體，對此，《規(guī)定》的相關(guān)條款予以同步完善，并結(jié)合我國反壟斷執(zhí)法實踐對限定交易、妨礙商品自由流通等排除、限制競爭行為的表現(xiàn)方式予以進一步完善細(xì)化，增強了《反壟斷法》的可操作性。

第二，《規(guī)定》強化了我國反壟斷執(zhí)法對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的剛性約束。例如，《規(guī)定》新增了有關(guān)單位或者個人應(yīng)當(dāng)配合反壟斷執(zhí)法調(diào)查的要求；明確了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)制作的行政建議書同時抄送被調(diào)查單位，行政建議書的處理建議應(yīng)當(dāng)能夠消除相關(guān)競爭限制，并且具體、明確，可以包括停止實施有關(guān)行為、解除有關(guān)協(xié)議、停止執(zhí)行有關(guān)備忘錄、廢止或者修改有關(guān)文件并向社會公開文件的廢止或者修改情況等，并應(yīng)當(dāng)載明被調(diào)查單位改正的時限及要求；規(guī)定了被調(diào)查單位應(yīng)當(dāng)按照行政建議書載明的處理建議，積極落實改正措施，并按照反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的要求，限期將有關(guān)改正情況書面報告上級機關(guān)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。上述規(guī)定為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有效制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為提供了更明晰的工作指引和更有效的制度保障。

第三，《規(guī)定》完善了關(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法程序條款，為反壟斷執(zhí)法工作提供了更好的程序保障。行政性壟斷和經(jīng)濟性壟斷存在顯著的差異性，如行為主體角色定位不同，經(jīng)營者與行政主體的利益訴求不同，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行調(diào)查和處理時面臨的挑戰(zhàn)不同等，因此執(zhí)法程序也應(yīng)呈現(xiàn)出一定的差異性。《規(guī)定》對制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法程序進行細(xì)化規(guī)定，針對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的特點，形成了包括調(diào)查、約談、處理等針對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相對獨立的閉環(huán)執(zhí)法程序，新增了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)及時移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的行紀(jì)銜接條款，從程序制度上有力地保障了反壟斷執(zhí)法工作的順利進行。

　三、《規(guī)定》對我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭進行了制度的探索和創(chuàng)新

為了更好地維護市場公平競爭，《規(guī)定》在遵循我國《反壟斷法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，對制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相關(guān)制度進行了務(wù)實性的探索和創(chuàng)新。

第一，《規(guī)定》對公平競爭審查制度與制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為制度的關(guān)系問題進行了制度安排。關(guān)于《反壟斷法》與公平競爭審查制度的關(guān)系問題，一種觀點認(rèn)為公平競爭審查制度內(nèi)生于《反壟斷法》，公平競爭審查實質(zhì)上就是依照《反壟斷法》的理念與原理對政府行為進行的事前評估，《反壟斷法》是公平競爭審查的法源基礎(chǔ)，《規(guī)定》應(yīng)當(dāng)在《反壟斷法》已經(jīng)對公平競爭審查制度進行了原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，對公平競爭審查制度進行細(xì)化規(guī)定。另一觀點認(rèn)為《反壟斷法》與公平競爭審查制度具有相對的獨立性，公平競爭審查制度基于《反壟斷法》的規(guī)定但又具有超越于《反壟斷法》的使命和責(zé)任，公平競爭審查制度作為競爭政策實施的政策工具，需要在《反壟斷法》對公平競爭審查制度進行了原則規(guī)定的基礎(chǔ)上進行相對獨立的制度建設(shè)。鑒于我國《反壟斷法》的實施主體主要是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與法院，而公平競爭審查制度的實施主體迥異于《反壟斷法》的實施主體，以政策制定部門自我審查為主，但公平競爭審查制度又是預(yù)防濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的重要舉措，《規(guī)定》新增了關(guān)于公平競爭審查的條款，但僅對公平競爭審查制度進行了原則規(guī)定，這樣的條款設(shè)計既保證了兩項制度在體系、邏輯上的連貫性和有效銜接，也為制定《公平競爭審查條例》等公平競爭審查法制化工作預(yù)留了足夠的立法空間，是具有智慧的務(wù)實性條款設(shè)計。

第二，《規(guī)定》在《反壟斷法》原則規(guī)定的基礎(chǔ)上對執(zhí)法約談的對象、內(nèi)容、程序、方式等作了具有創(chuàng)新性的制度細(xì)化，不僅增強了約談制度的可操作性，而且提升了制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法效能。作為一種“柔性實施”方式，行政約談是建立“全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系”的應(yīng)有之義，但《規(guī)定》的約談針對的是行政主體，如何保證約談的科學(xué)性、合理性和有效性面臨諸多挑戰(zhàn)。《規(guī)定》在對行政約談制度進行細(xì)化的同時，創(chuàng)新性具體規(guī)定了“約談結(jié)束后，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以將約談情況通報被約談單位的有關(guān)上級機關(guān)”，“約談應(yīng)當(dāng)經(jīng)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以根據(jù)需要，邀請被約談單位的有關(guān)上級機關(guān)共同實施約談”，“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以公開約談情況，也可以邀請媒體、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者、相關(guān)經(jīng)營者、社會公眾代表列席約談”等內(nèi)容，對于實現(xiàn)約談制度的妥善“落地”具有重要意義。在《規(guī)定》關(guān)于約談的創(chuàng)新性的制度安排下，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不僅可以通過“依法提出處理建議”，而且可以通過約談制度來有效地制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，使約談成為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的新的制度抓手。

第三，《規(guī)定》新增的競爭倡導(dǎo)制度是規(guī)章的另一個亮點。在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法實踐中，大多數(shù)違法行為發(fā)生的根源在于一些行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織對競爭政策基礎(chǔ)地位認(rèn)識還不到位，沒有充分認(rèn)識到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)了市場“無形之手”進而阻礙了競爭機制充分發(fā)揮作用。而競爭倡導(dǎo)是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)實施的除執(zhí)法以外所有改善競爭環(huán)境的行為，為此，《規(guī)定》對競爭倡導(dǎo)進行了專條規(guī)定，提出各級市場監(jiān)管部門可以通過多種方式積極支持、促進行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織強化公平競爭理念，改進有關(guān)政策措施，維護公平競爭市場環(huán)境。鼓勵行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織主動增強公平競爭意識，培育和弘揚公平競爭文化，提升公平競爭政策實施能力。《規(guī)定》新增的競爭倡導(dǎo)條款對于推進我國公平競爭政策的有效實施具有重要意義。

總之，《規(guī)定》的出臺為我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有效制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為提供了更好的制度供給，正在助力我國《反壟斷法》維護市場公平競爭這一立法目標(biāo)的實現(xiàn)，對于我國構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制具有重要作用。