專家解讀︱?qū)拠?yán)相濟(jì)、持續(xù)優(yōu)化，制度化中國經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》

一、修訂背景與整體修訂情況

2022年6月，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議通過關(guān)于修改《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的決定。2022年8月1日，修改后的《反壟斷法》正式施行。鑒于規(guī)制壟斷協(xié)議是《反壟斷法》的重要組成部分，《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）當(dāng)然成為《反壟斷法》配套規(guī)章中不可或缺的一環(huán)。

黨的二十大報(bào)告提出：“加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭，破除地方保護(hù)和行政性壟斷，依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展”。同時(shí)，在監(jiān)管工作上，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)范和發(fā)展的導(dǎo)向也是指導(dǎo)此次《規(guī)定》的修訂的方針。壟斷協(xié)議通過直接或者間接制定價(jià)格或者核心交易條件的方式，消除了經(jīng)營者之間的正常競爭關(guān)系，從有《反壟斷法》開始就屬于直接禁止的行為。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不斷市場化轉(zhuǎn)軌的中國改革過程中，從《價(jià)格法》到《反壟斷法》，包括《反壟斷法》配套立法，對(duì)這種行為一直采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。

隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的深化，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展，壟斷協(xié)議的外在表現(xiàn)上呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化、隱蔽性的特征。也隨著中小企業(yè)合作、協(xié)同的出現(xiàn)，合同行為成為推動(dòng)市場和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要法律領(lǐng)域。在提高效率和維護(hù)競爭、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的多重目標(biāo)之間，《規(guī)定》根據(jù)此次修法所確定的寬嚴(yán)相濟(jì)原則，具體化了“放管結(jié)合”，同時(shí)，基于過往已經(jīng)積累成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)整個(gè)制度及其運(yùn)行實(shí)施進(jìn)行了合理化，中國式的禁止壟斷協(xié)議制度特色更加鮮明。

從法條結(jié)構(gòu)來看，修訂前的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》共36條，修訂后《規(guī)定》共51條。從修改內(nèi)容來看，實(shí)體部分橫向壟斷協(xié)議增加“具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者”定義，新增數(shù)字經(jīng)濟(jì)手段構(gòu)成壟斷協(xié)議的方式；程序部分規(guī)范中止調(diào)查程序、細(xì)化寬大申請(qǐng)和認(rèn)定程序、理順豁免認(rèn)定程序、增加約談制度；處罰部分增加組織、幫助達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者法律責(zé)任，提高經(jīng)營者違反壟斷協(xié)議規(guī)定的處罰幅度，增加反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員違法情形。

二、修訂亮點(diǎn)評(píng)析

此次《規(guī)定》修訂主要呈現(xiàn)幾部分亮點(diǎn)：

（一）回應(yīng)新的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展

隨著數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合，除數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展外，傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)正在利用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。但相應(yīng)的，數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場極強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)，引發(fā)全民關(guān)注的競爭擔(dān)憂。此次《規(guī)定》修訂有效回應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展需求，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)引發(fā)的競爭問題納入到壟斷協(xié)議的考量范疇。《規(guī)定》第八條橫向價(jià)格協(xié)議、第十條橫向分割市場協(xié)議中對(duì)經(jīng)營者利用算法、數(shù)據(jù)或平臺(tái)規(guī)則等方式達(dá)成壟斷協(xié)議進(jìn)行規(guī)定，并在第十三條與第十五條規(guī)定了經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等方式達(dá)成橫向或縱向壟斷協(xié)議。上述規(guī)定有利于更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下反壟斷監(jiān)管的需要。

（二）細(xì)化認(rèn)定規(guī)則，增加執(zhí)法確定性

軸輻協(xié)議的出現(xiàn)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)橫向、縱向二分的壟斷協(xié)議劃分思路。《反壟斷法》第十九條將“組織達(dá)成壟斷協(xié)議”和“為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”的情形以成文規(guī)則將其明確納入壟斷協(xié)議，但并未明確“組織”與“實(shí)質(zhì)性幫助”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《規(guī)定》修訂明確界定“組織”與“實(shí)質(zhì)性幫助”概念，以列舉+兜底條款的方式規(guī)定了“組織”的具體情形，以是否屬于壟斷協(xié)議的協(xié)議方為劃分依據(jù)，對(duì)“組織”作出雙層解釋。依據(jù)立法目的明確具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，為經(jīng)營者合規(guī)實(shí)踐提供明確指引，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)提供明確依據(jù)，增加了規(guī)章的確定性與可預(yù)期性。

（三）體現(xiàn)依法行政，完善執(zhí)法程序

黨的二十大報(bào)告指出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。此次《規(guī)定》修訂充分貫徹依法執(zhí)政的原則，完善了壟斷協(xié)議執(zhí)法中立案、行政處罰告知、行政處罰決定等程序，規(guī)范了中止調(diào)查、豁免認(rèn)定等程序。

《規(guī)定》將我國行之成熟，并可以與合規(guī)、寬大等制度或做法相聯(lián)系的約談程序明確寫入。約談制度作為彈性、靈活的梯度執(zhí)法工具，已經(jīng)成為具有中國式特色的執(zhí)法方式。此次明確入規(guī)，在依法處罰等剛性手段之外，擴(kuò)展了有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求和復(fù)雜問題的能力。這也有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在明確違法行為之前消除具有排除、限制競爭行為的危害后果，降低執(zhí)法成本。

（四）科學(xué)設(shè)計(jì)機(jī)制，提升監(jiān)管效能

由于壟斷協(xié)議在實(shí)踐中具有隱蔽和取證困難等特點(diǎn)，壟斷協(xié)議的程序設(shè)計(jì)對(duì)解決實(shí)體問題具有重要意義。對(duì)于愿意主動(dòng)報(bào)告壟斷協(xié)議并提供重要證據(jù)的經(jīng)營者，寬大制度為其提供了減輕或免除處罰的機(jī)會(huì)。《規(guī)定》將《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》的成熟做法納入其中，明確了寬大制度申報(bào)的時(shí)點(diǎn)和要求。在《反壟斷法》將個(gè)人責(zé)任入法的同時(shí)，《規(guī)定》也首次明確了負(fù)有個(gè)人責(zé)任的經(jīng)營者法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員、組織與提供實(shí)質(zhì)性幫助的經(jīng)營者均可申請(qǐng)適用寬大制度。寬大制度的細(xì)化，有助于鼓勵(lì)合規(guī)，降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷協(xié)議的發(fā)現(xiàn)成本，提高查處壟斷協(xié)議行為的效率，節(jié)約執(zhí)法成本。

此外，為保護(hù)鼓勵(lì)市場競爭，預(yù)防和制止壟斷行為，《反壟斷法》對(duì)處罰部分進(jìn)行大幅修訂。《規(guī)定》響應(yīng)《反壟斷法》的最新修改，相應(yīng)提高經(jīng)營者違反法律、達(dá)成或?qū)嵤艛鄥f(xié)議的行為處罰幅度，擴(kuò)大處罰范圍。

壟斷協(xié)議是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)κ袌龉礁偁幬：ψ顬橹苯印l(fā)生最為普遍的行為之一，此次《規(guī)定》修訂細(xì)化實(shí)體認(rèn)定規(guī)則，切實(shí)保障經(jīng)營者程序性權(quán)利，合理設(shè)定違反壟斷協(xié)議的法律責(zé)任，將為《反壟斷法》的目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，市場競爭狀態(tài)的有效改進(jìn)作出貢獻(xiàn)，并為探索中國式的制度建設(shè)添磚加瓦。