專家解讀|《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》修訂的核心要義

各法域普遍適用的壟斷行為規(guī)則包括壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中控制等規(guī)則，這三大制度各有內(nèi)在機理以及據(jù)此外化的法律認定要件，有學者提出，濫用市場支配地位居于核心地位。從經(jīng)濟學的視角分析，濫用市場支配地位行為最具有“壟斷”的意味，經(jīng)營者基于自身利益考慮，依仗其市場支配地位所從事排除、限制競爭行為，最終損害消費者利益和社會公共利益。日前，國家市場監(jiān)督管理總局公布了《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），作為反壟斷法律制度體系的重要組成部分，細化、完善了濫用市場支配地位執(zhí)法的規(guī)則。

一、背景、體系化與修訂的總體情況

本次修訂部門規(guī)章基于兩個背景：一是根據(jù)上位法的修訂內(nèi)容，有必要對相應條款規(guī)則化、具體化。十三屆全國人大常委會第三十五次會議于2022年6月24日表決通過修改《反壟斷法》的決定，自2022年8月1日起施行。隨后，國家市場監(jiān)督管理總局啟動行政法規(guī)、部門規(guī)章修訂工作。二是為了滿足新形勢下反壟斷行政執(zhí)法的需要。至今，我國反壟斷行政執(zhí)法經(jīng)歷了三個階段，即2008年至2018年國務院機構改革以前，由國家發(fā)改委、商務部和原國家工商總局三家機構分頭執(zhí)法；2018年機構改革至2021年11月，由國家市場監(jiān)督管理總局負責，實現(xiàn)反壟斷執(zhí)法統(tǒng)一；2021年11月至今，國家市場監(jiān)督管理總局加掛國家反壟斷局牌子，進一步提高了執(zhí)法權威性，為反壟斷執(zhí)法更加專業(yè)化、精細化奠定了基礎。在第一階段，國家發(fā)改委、原國家工商總局對濫用市場支配地位均有行政執(zhí)法權，也各自出臺了部門規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)。在第二階段，國家市場監(jiān)督管理總局于2019年6月26日公布了《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），實現(xiàn)了機構改革后的執(zhí)法標準統(tǒng)一；至此，規(guī)則更加完善。

濫用市場支配地位案件中，適格的行為人是具有市場支配地位的經(jīng)營者，無論適用認定或者推定方法，可以確定的是，經(jīng)營者在相關市場具有舉足輕重的市場力量。因此，凡被查處案件均有重要的市場影響，譬如高通案、利樂案、阿里案、美團案、知網(wǎng)案等，起到了很好的經(jīng)濟效果和社會效果。黨的十八大至2022年，反壟斷執(zhí)法機構累計查辦濫用市場支配地位案件82件，罰沒款364億元人民幣，為修訂部門規(guī)章提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。近年來，經(jīng)濟、社會發(fā)展日新月異，市場呈現(xiàn)新的競爭特點，引發(fā)新的競爭問題，對反壟斷監(jiān)管提出更高要求。為此，以新《反壟斷法》的體系化修訂為契機，需要對部分條款進行刪減、補充或者修改。在上述背景下，經(jīng)過研究、起草、討論、公開征求意見等程序，《規(guī)定》得以出臺。

從法律性質(zhì)而言，《規(guī)定》是部門規(guī)章，根據(jù)上位法制定，作為行政機關在法定職責權限范圍內(nèi)執(zhí)行法律的依據(jù)。由于法律的效力位階高于部門規(guī)章，因此，《規(guī)定》以《反壟斷法》為基本遵循。鑒于《反壟斷法》具有抽象性、復雜性的特征，這種特征在濫用市場支配地位行為認定中尤其突出，《規(guī)定》有必要與上位法做好銜接并具體化，提出具有可操作性、可預見性、明確清晰的規(guī)則。《規(guī)定》共45條，新增的主要內(nèi)容包括：相關市場界定、認定具體行為違法性的考量要素、在平臺經(jīng)濟領域的適用規(guī)則、對書面實名舉報的處理、應予行政立案的條件、做出行政處罰的程序與當事人權利、涉嫌違法情形下的約談、經(jīng)營者濫用市場支配地位違法的罰款裁量、執(zhí)法人員違法犯罪的處理。

我國的反壟斷制度體系架構業(yè)已形成，包括基本法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、指南、規(guī)范性文件，從體系視角出發(fā)，《規(guī)定》較好地協(xié)調(diào)了規(guī)章與上位法，規(guī)章之間，規(guī)章與指南、規(guī)范性文件之間的關系。比如，為做好與正在修訂中的《禁止濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭行為規(guī)定》銜接，刪除了《暫行規(guī)定》第12條有關認定知識產(chǎn)權領域經(jīng)營者市場支配地位的考量因素。

2022年新《反壟斷法》的修訂涉及總則、分則、程序、法律責任等多個部分，與濫用市場支配地位規(guī)則相關的內(nèi)容可見于法律的多章、多個條款。《規(guī)定》對這些內(nèi)容做出了不同形式的回應。

二、平臺經(jīng)濟領域濫用市場支配地位行為規(guī)則的定位

新《反壟斷法》分別新增總則第9條和分則第22條第二款，強調(diào)具有市場支配地位的經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術以及平臺規(guī)則等從事濫用市場支配地位行為。為此，《規(guī)定》在違法行為認定方面充分考慮了平臺的特征，增加了平臺經(jīng)濟有關的具體規(guī)則。比如在新增第5條界定相關市場的條款中，第四款特別規(guī)定了基于平臺的多邊性特征結合具體案件界定相關市場的多種備選方法：一邊、多邊、平臺整體為一個市場、分別界定多個相關市場。在分析價格類案件時，比如以不公平高價銷售或低價購買、掠奪性定價行為，“成本”是重要指標，《規(guī)定》在一般分析思路之外，特別指出涉及平臺經(jīng)濟領域，還可以考慮平臺涉及多邊市場中各相關市場之間的成本關聯(lián)情況及其合理性。此外，在作為“正當理由”抗辯的具體情形中，增加了考量“公平、合理、無歧視的平臺規(guī)則”的適用性，以及平臺經(jīng)營模式的必要性。

從上述具體規(guī)則可以看出，對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管并非一味嚴厲，在立法層面實現(xiàn)了實質(zhì)公平。就立法模式來看，沒有設置針對平臺經(jīng)濟領域特殊適用的專章，而是在一般規(guī)定的基礎上，根據(jù)實際需要增加條、款、項。其優(yōu)點是形式服從于實質(zhì)，并不先驗地認定平臺經(jīng)濟領域的違法應當遵循特別規(guī)則，而是客觀地看待其技術特點和商業(yè)模式、競爭方式特質(zhì)。這是建立在既有實踐經(jīng)驗、學術研究基礎上的，也基于平臺合規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)實情況，符合新階段常態(tài)化監(jiān)管的思路。

三、反壟斷執(zhí)法的程序性、合法性規(guī)范

法律是治國之重器。作為市場經(jīng)濟的基本法，《反壟斷法》擔負著維護市場經(jīng)濟秩序、保障市場在資源配置中起決定性作用的重任。與此同時，反壟斷行政執(zhí)法雖然并不直接配置資源，但為政府對市場糾偏提供了法律依據(jù)。因此，行政執(zhí)法應當不枉不縱、依法行政。《規(guī)定》新增立案條件，包括以下三項：有初步違法證據(jù)、屬于本部門查處范圍、在行政處罰法定期限內(nèi)。此外，根據(jù)《行政處罰法》，將反壟斷行政處罰作為普通程序，新增作出行政處罰決定前向行政相對人書面告知擬處罰決定相關信息、告知當事人依法享有的陳述權、申辯權和要求聽證的權利的規(guī)定；并且應當充分聽取當事人的意見以及進行復核。以上體現(xiàn)了行政執(zhí)法的正當程序原則，也是依法行政的應有之義。

行政執(zhí)法的目標是規(guī)范而非處罰，特別是濫用市場支配地位行為復雜多樣，每個要件認定都有挑戰(zhàn)，引導企業(yè)合規(guī)經(jīng)營尤為重要。《規(guī)定》新增涉嫌違法情形下的約談機制，約談并非行政執(zhí)法的法定前置程序，也不能以約談取代執(zhí)法。約談以經(jīng)營者涉嫌濫用市場支配地位為前提，其目的是提醒合規(guī)經(jīng)營，談話內(nèi)容和改進建議不具有約束力。

法律不是純粹理性，而是一種實踐理性。部門規(guī)章具有行政執(zhí)法上的效力，既約束行政相對人又約束行政權力，對市場的指向意義舉足輕重。《規(guī)定》部分保持了《暫行規(guī)定》的立法模式、具體規(guī)則，實現(xiàn)了法律的穩(wěn)定性；同時反映了新《反壟斷法》的立法精神和新規(guī)則，并將其制度化、規(guī)范化。就《規(guī)定》的文本而言，體現(xiàn)著行政執(zhí)法的謙抑性、先進性，即預防優(yōu)于矯正的理念和約束行政權力擴張過度干預市場的理念。《反壟斷法》是維護市場秩序的一道重要屏障，通過公正監(jiān)管、依法監(jiān)管以保障公平競爭，行政執(zhí)法責無旁貸。