專家解讀|邁向回應(yīng)型監(jiān)管：《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》修訂評(píng)析

在黨中央、國務(wù)院高度重視強(qiáng)化反壟斷工作的背景下，本次《反壟斷法》的修訂，一是針對(duì)《反壟斷法》實(shí)施中存在的突出問題，完善相關(guān)制度；二是準(zhǔn)確把握《反壟斷法》作為基礎(chǔ)性法律的定位和反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，增加確定性；三是對(duì)數(shù)據(jù)濫用、平臺(tái)擴(kuò)張帶來的壟斷、抑制創(chuàng)新等問題作出回應(yīng)。

經(jīng)過修訂，《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）提高了對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，為防止資本無序擴(kuò)張?zhí)峁┲贫缺Ｕ希恍抻喠私?jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)、引進(jìn)了停鐘制度，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定；通過增加個(gè)人信息、數(shù)據(jù)濫用、平臺(tái)規(guī)則等內(nèi)容，提高《反壟斷法》對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性。修改過程中，有關(guān)部門廣泛聽取執(zhí)法機(jī)構(gòu)、學(xué)者、實(shí)務(wù)界的意見和建議，針對(duì)實(shí)踐中反饋較多的問題，積極發(fā)揮社會(huì)性力量在監(jiān)管中的意見，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性監(jiān)管與政府監(jiān)管的良性互動(dòng)，是放管結(jié)合式監(jiān)管政策的具體體現(xiàn)。

一、整體修訂情況

本次修訂屬于中等幅度修訂。一方面，結(jié)合《反壟斷法》的最新修改，《規(guī)定》對(duì)相應(yīng)問題作出更新與細(xì)化；另一方面，針對(duì)以往規(guī)定中部分條文或概念較為模糊的問題，針對(duì)個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)算法等帶來的新挑戰(zhàn)，《規(guī)定》均作出有效回應(yīng)。

從法條結(jié)構(gòu)來看，修訂前的《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）共65條，本次修訂后共78條。從修改內(nèi)容來看，《規(guī)定》在申報(bào)、審查、處罰三個(gè)環(huán)節(jié)均有重大修改。申報(bào)方面，《規(guī)定》細(xì)化“控制權(quán)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)；審查方面，《規(guī)定》補(bǔ)充未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的審查和調(diào)查規(guī)則，健全分類分級(jí)審查制度，增加中止計(jì)算審查期限（停鐘）制度；處罰方面，加強(qiáng)對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營者集中的查處力度，增加了申報(bào)代理人的法律責(zé)任，依照《反壟斷法》的修改提高對(duì)違法行為處罰的金額。此外，為順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字信息的發(fā)展趨勢(shì)，《規(guī)定》增加了個(gè)人信息的表述，在限制性條件中補(bǔ)充數(shù)據(jù)、平臺(tái)規(guī)則和算法的內(nèi)容。

二、修訂重點(diǎn)評(píng)析

（一）申報(bào)方面：明確申報(bào)概念和標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)營者集中申報(bào)作為整個(gè)流程的開端，直接決定進(jìn)入執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查視野的案件類型和數(shù)量。本次修訂澄清了《暫行規(guī)定》的模糊之處，回應(yīng)了經(jīng)營者集中申報(bào)中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

第一，細(xì)化“控制權(quán)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《規(guī)定》第五條增加“其他經(jīng)營者股東、董事之間的關(guān)系，是否存在委托行使投票權(quán)、一致行動(dòng)人等”作為控制權(quán)考量的因素。上述修改對(duì)應(yīng)實(shí)踐中中小股東或其派出的董事在股東會(huì)或董事會(huì)擁有對(duì)經(jīng)營者的“商業(yè)計(jì)劃”“高級(jí)管理人員任免”“財(cái)務(wù)預(yù)算”和“經(jīng)營計(jì)劃”等商業(yè)戰(zhàn)略、策略的一票否決權(quán)等情形，這些情形可能會(huì)被認(rèn)為取得了公司的“控制權(quán)”。

第二，完善“上一會(huì)計(jì)年度”的概念。《規(guī)定》第九條第二款將“會(huì)計(jì)年度”的計(jì)算時(shí)間明確為集中協(xié)議簽署日的上一會(huì)計(jì)年度，回應(yīng)了實(shí)踐中適用爭議。

（二）審查：增強(qiáng)分類審查和增加停鐘制度。

第一，補(bǔ)充未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的審查和調(diào)查規(guī)則。《規(guī)定》第八條第二款規(guī)定了未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但有證據(jù)證明可能排除、限制競爭的經(jīng)營者集中適用程序。執(zhí)法機(jī)構(gòu)通知經(jīng)營者之后，經(jīng)營者負(fù)有申報(bào)義務(wù)，未申報(bào)不能實(shí)施集中，已經(jīng)實(shí)施的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以采取責(zé)令停止實(shí)施集中等必要措施。此處修訂解決了未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但有競爭損害的案件中執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)查權(quán)問題。結(jié)合此次修訂中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的變化，我國形成了完善的申報(bào)事前和事后監(jiān)管機(jī)制，建立起“控制+營業(yè)額”和“競爭損害”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，防止在規(guī)制競爭損害案件方面存在的不足。

第二，健全分類分級(jí)審查制度，增加對(duì)省級(jí)市場監(jiān)管部門的授權(quán)。《規(guī)定》積極貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，加強(qiáng)對(duì)國計(jì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的反壟斷審查。由于市場監(jiān)管總局案件審理壓力大，《規(guī)定》明確市場監(jiān)管總局根據(jù)工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查。2021年，市場監(jiān)管總局全年收到經(jīng)營者集中申報(bào)824件，審結(jié)727件，同比分別增長58.5%和52.9%。經(jīng)營者集中申報(bào)數(shù)量快速增長，審查期限要求嚴(yán)格，市場監(jiān)管總局人手配置不足，此次修訂規(guī)定的授權(quán)制度有利于提高經(jīng)營者集中案件的審查效率。

第三，增加中止計(jì)算審查期限（停鐘）制度。《規(guī)定》完善與細(xì)化了《反壟斷法》規(guī)定的停鐘制度的三種情形：限期不補(bǔ)正材料的停鐘、新情況新事實(shí)的停鐘和附條件批準(zhǔn)的停鐘。前兩種情況對(duì)應(yīng)實(shí)踐中申報(bào)人拖延、拒不提交材料或發(fā)生重大影響的新事實(shí)、新情況申報(bào)人不及時(shí)匯報(bào)的情形，停鐘制度的引入給原有“30-90-60”的硬性審查時(shí)限增加了靈活性，同時(shí)對(duì)停鐘制度的實(shí)施設(shè)置明確的條件，防止其濫用。第三種停鐘對(duì)應(yīng)實(shí)踐中附條件批準(zhǔn)案件審查時(shí)限超期問題，有利于減少因超期引起的“撤回申請(qǐng)”“重新申請(qǐng)”等程序性損耗。

（三）處罰：明確處罰范圍和幅度 。

第一，新增規(guī)定申報(bào)代理人的法律責(zé)任，增強(qiáng)受托人和剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù)的法律責(zé)任。《規(guī)定》第七十條重點(diǎn)對(duì)申報(bào)人或申報(bào)代理人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的情形作出規(guī)定，將申報(bào)代理人納入處罰范圍，有利于從責(zé)任分配的視角約束申報(bào)代理人的行為，有效解決實(shí)踐中隱瞞和提供虛假材料的行為。

第二，根據(jù)新《反壟斷法》，修改違法實(shí)施集中行為的處罰幅度。根據(jù)《反壟斷法》第五十八條，《規(guī)定》明確對(duì)違法實(shí)施集中的行為，根據(jù)是否存在競爭損害，采取不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于具有排除、限制競爭損害的違法實(shí)施集中案件，將處罰上限提升到銷售額的百分之十，對(duì)于不具有排除、限制競爭效果的違法實(shí)施集中行為處以五百萬元以下的罰款，通過提高經(jīng)營者的違法成本，進(jìn)一步提升《反壟斷法》的威懾效應(yīng)。

（四）將個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)使用等問題納入規(guī)定。

《規(guī)定》第十五條要求申報(bào)人在申報(bào)文件中對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行標(biāo)注，第七十四條和第七十五條規(guī)定了工作人員對(duì)所知悉信息的保密義務(wù)。《規(guī)定》第四十條在結(jié)構(gòu)性條件中補(bǔ)充了剝離數(shù)據(jù)類無形資產(chǎn)或權(quán)益的措施，在行為性條件中增加了“修改平臺(tái)規(guī)則或者算法”和“承諾兼容或者不降低互操作性水平”等措施。上述修改體現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的個(gè)人信息保護(hù)問題，以及利用數(shù)據(jù)限制競爭，平臺(tái)禁止兼容等行為給《反壟斷法》帶來的挑戰(zhàn)。